De overheid moet geen hoge verwachtingen hebben van kostenbesparing met open source software. De besparingen zitten vooral in de gratis softwarelicenties. Licentiekosten bepalen bij ministeries slechts 4 procent van het totale ict-budget. Ict-vraagstukken puur vanuit kostenbesparing bekijken, vormt daarom een te beperkt perspectief. Niet de kosten, maar de organisatiedoelen moeten leidend zijn bij het Rijk. Dat adviseert de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer.
De Rekenkamer onderzocht op verzoek van het parlement de mogelijke inzet van en besparingen met open standaarden en open source bij de overheid. Saskia Stuiveling, de president van de Algemene Rekenkamer, presenteerde het onderzoeksrapport op dinsdagmiddag 15 maart 2011.
In het onderzoek heeft de Rekenkamer alleen gekeken naar de ict-situatie bij de diverse ministeries. De situatie bij zelfstandige bestuursorganen (zoals Kadaster, DUO en UWV) en decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) worden niet belicht. Daar zou de Rekenkamer geen onderzoeksbevoegdheid hebben.
Beperkt voordeel
Het kostenvoordeel van opensourceproducten beperkt zich volgens de onderzoekers voornamelijk tot de gratis licenties. Dat voordeel is beperkt, schrijven ze. De ministeries besteedden in 2009 ongeveer 88 miljoen euro aan softwarelicenties, wat slechts 4 procent is van het totale budget van 2,1 miljard euro dat de ministeries uitgaven aan hardware en software.
Open source software is niet per definitie de goedkopere variant, leggen de onderzoekers uit. 'Andere kosten kunnen hoger zijn dan bij gesloten varianten. Vaak zal bovendien het beëindigen van de relatie met een leverancier uitstapkosten met zich meebrengen.' De Rekenkamer waarschuwt ook dat een overstap naar open source kan leiden tot kapitaalvernietiging, doordat het Rijk tal van lopende licentieafspraken heeft.
Meer invalshoeken
'Bij de keuze voor een softwareapplicatie zijn meer invalshoeken van belang dan alleen de kosten', schrijven ze in het rapport. 'De software moet ook passen binnen de informatie- en ict-architectuur van het Rijk en de uitwerking daarvan voor de verschillende onderdelen van het Rijk.'
Ook adviseren ze de overheid om het doel van efficiëntieverbetering duidelijk te scheiden van beleidsdoelen voor de marktordening voor software.
De onderzoekers schrijven dat ze het lastig vinden om de kosten van software bij ministeries te achterhalen. Licentiekosten worden vaak niet apart en per jaar geregistreerd. Bovendien besteden de organisaties delen van hun ict uit aan externe dienstverleners, die de kosten niet afzonderlijk in rekening brengen.
Welke kosten?
Bij de bepaling van de softwarekosten (licenties en onderhoud) heeft de Rekenkamer enkel gekeken naar software waarvoor een opensourcevariant bestaat. De onderzoekers noemen dit het 'relevante deel van de software'. Het gaat bijvoorbeeld om het besturingssysteem, de kantoorautomatisering en systemen voor geografische informatie (GIS), klantrelatiebeheer (cms), webontwikkeling en databasemanagement. Er is niet gekeken naar serversoftware.
Bovendien is voor het onderzoek enkel gekeken naar ministeries en niet naar de zelfstandige bestuursorganen (zbo's) en decentrale overheden zoals provincies, waterschappen en gemeenten. De Tweede Kamer had in juli 2010 de Rekenkamer verzocht om een onderzoek waarbij ook decentrale overheden werden meegenomen.
Wij van WC Eend adviseren .. oh oeps, ongewenste conclusie, abort abort
@CC
Er is niets mythisch aan open source software en het is ook niet heilig. Voor overheden is edoch een serieuze mogelijkheid om zo dicht mogelijk bij een optimale situatie te geraken. Het ondersteunt nagenoeg altijd open standaarden en heeft geen of weinig licentie kosten.
Het beheer hiervan is niet wezenlijk anders dan van closed source software.
Wat overheden zelf betreft zijn ze het juist aan haar burgers verplicht om zo efficient mogelijk te werken en dus zoveel mogelijk technologie onderling met elkaar te delen zodat er zo weinig mogelijk maatwerk nodig is.
Want bijv bij gemeentes zullen er veel applicaties hetzelfde zijn en dus zouden die gezamenlijk ontwikkeld kunnen worden op een zelfde manier zoals een open source project ontwikkeld wordt.
@Arjen Kamphuis, ik ben bang dat het onderzoek slecht is uitgevoerd vanwege de vrees voor nog meer “ICT-mislukkingen” door FOSS nieuwigheden.
Het rapport stelt mij diep teleur. Mijn vertrouwen in en respect voor de Rekenkamer krijgt hier een forse klap. Ik voel mij als burger echt met een kluitje het riet ingestuurd. Zelfs een JBF (Jan Boeren Fluitjes) berekening van de kostenbesparing komt al hoger uit dan de 4%.
In de JBF berekening hebben we het over kostenbesparen. Dat is (strategisch) beleid. Wie heeft het hier over een marktordening? Wat heeft dat met besparen te maken? In het JBF denkpatroon komt 1 OS op de machines, 1 kantoor productiviteits pakket, 1 mailserver pakket, 1 enzovoort pakket. Al deze pakketten zijn zonder licentie kosten. Dat zit al in de zak. Alle machines die dus aan de orde zijn om de ministeries met hun werkplek aan het werk te krijgen zijn dus onderdeel van de rekensom.
Kosten voor ‘uitstap’ uit bestaande contracten zijn gebaseerd op, even kort door de bocht hier, ‘slecht’ beleid. Slecht omdat de ministeries dus de zeggenschap over hun eigen ICT kwijt zijn geraakt en zich tot gedwongen winkelnering hebben verplicht. Het MS certificeren van hun beherenden om hun beheercontracten te kunnen houden is daar één (grote) kostenpost van. Ook in de zak.
Het feit dat de Rekenkamer geen kostentoewijzing per jaar kan maken van de licentiekosten en dergelijke is op z’n minst kwalijk en op z’n ergst een halszaak waarmee ministers en overige hoge ambtenaren in de ministeries hun kop verliezen. Wat voor vage afspraken hebben wij als Nederlandse overheid met diverse closed software leveranciers.
Een ander stuk van de JBF berekening gaat over het beheer, onderhoud, en implementatie. Beherenden hebben slechts één pakket voor elke taak te leren en komen dat pakket altijd en overal tegen. Elk incident dat zich voordoet bij de één komt voor bij de ander. Enzovoort. Onderhoud; zelfde laken een pak. Implementatie is helemaal een kostenbespaarder. Geen vragen meer over wat willen we gaan gebruiken voor deze taak. Geen leveranciers die vage licentie en beheerdeals kunnen maken. Geen vragen meer over ‘werkt dat wel samen?’ Dat antwoord is bekend. Geen vage experts meer die tegen enorme tarieven mogen constateren dat licenties van andere closed software hun functionaliteit belemmeren. Kortom: eenduidigheid, standarisatie, toegankelijkheid en modificeerbaarheid.
Dat is strategisch beleid. Daar worden ministers en (top-)ambtenaren voor betaald. Ik durf te stellen dat 75% van de 2,1 miljard per jaar kosten zijn als gevolg van storingen, verkeerde SLA’s, projectmislukkingen en overschrijdingen en wat dies meer zij die voortkomen uit het feit dat de ministeries geen eenduidigheid, standarisatie, toegankelijkheid en modificeerbaarheid hebben.
Mevrouw Stuiveling verdient mogelijk een pluim voor het beschermen van de organisatie die aan haar zorg en leiding is toevertrouwd door deze, in dat opzicht briljante manoevre te hebben gedaan wat gevraagd is en toch niks te zeggen.
Als gemeenschap lijkt het me verstandig een dergelijke houding van onze vertegenwoordigers en hun staf eens ter discussie te stellen. De eerste simpele actie zou kunnen zijn: “Geachte mevrouw Stuiveling, Beste Saskia, nu een echt, integraal rapport over heel de overheid graag.”
@Gerard:
“Heren consultants die zich scheel verdienen aan de implementatie aan Open Source zouden zich moeten schamen!”
Ik snap je punt niet helemaal… Maakt ’t bij consultants die zich scheel verdienen iets uit of dat nu om OS of CS gaat?
Volgens mij slaat de Computable, de plank hier weer eens de plank gigantisch mis. Lekkere tendentieuze kop uiteraard, dat dan weer wel.
Lees eerst het artikel van jullie collega’s eens, misschien kun je dan constateren dat ook de Rekenkamer niet echt een conclusie trekt, maar met de zeer beperkte hoeveelheid gegevens en scope van het onderzoek niet meer dan deze conclusie trekt. Een conclusie die praktisch niets waard is, maar een fractie van wat onderzocht had moeten worden is onderzocht. Het is een erg onaf onderzoek. Daar bovenstaande kop op plakken is niets minder dan sensatie-journalistiek.
Nu ik het rapport en de beantwoording van de vragen wat beter heb gelezen is mijn verbazing nog groter. De rekenkamer heeft netjes geprobeerd de vragen één voor één te beantwoorden maar gaan volledig voorbij aan de vraag achter de vraag: wanneer gaat de overheid haar gigantische afhankelijkheid van een paar grote IT leveranciers nu eens openbreken. “Het softwarelandschap van ministeries is dus bijzonder complex en het is niet zonder meer mogelijk om één van de onderdelen van het softwarelandschap te vervangen.” Dat had de kamer ook al geconstateerd en daarom de vraag wanneer er eens wat aan gedaan.
In plaats van constateren dat de overheid nu al 8 jaar (sinds motie Vendrik) niet bij machte is gebleken het probleem van de vendor lock-in het hoofd te bieden geeft toch te denken. Telkens wordt de discussie verdraaid en van open source een doel op zich gemaakt. Dan kun je lekker gaan flamen of open source beter is of niet, een discussie waar je nooit uit komt.
Open source is geen doel, het is een middel. Net als closed source software. En open standaarden zijn gemaakte afspraken waarmee we die middelen laten samenwerken.
Het feit dat de vendor lock-in nog realiteit is betekent dat de overheid de haarzelf opgelegde (comply or explain) afspraken niet nakomt. Als men anno 2011 met de self-serviceportalen binnen de rijksoverheid (neem P-Direkt en de samenwerkingsruimte van DWR) nog ‘vergeet’ deze onafhankelijk van de werkplek te maken dan is het blijkbaar nog niet begrepen. En uit een expertmeeting met dhr. Bos van Microsoft en dhr. Linders van ICT~Office zullen volgens mij weinig adviezen komen hoe deze impasse te doorbreken.
Als kritische konsument van informatie geef ik Hans gelijk, dit is onserieuze journalistiek. Gevolg, een hoop reakties=klicks goed voor de reklame op deze site.
Hoe kan het toch dat buiten Nederland overal open source met succes kan worden ingezet, maar dat in NL zo lastig is? Grote steden kennen we in NL niet, hooguit Rotterdam en omgeving, en verder is stelt het ook niks voor met een 16 miljoen mensen. Waarom moet de overheid dan jaarlijks voor miljarden euro’s aan ICT uitgeven?
De Fransen doen het anders, die spenderen dit (gedeeltelijk) aan open source implementaties: franse werknemers een baan, minder werklozen in Frankrijk, minder uitkeringen, franse bedrijven de omzet en de overheid de inkomsten- en omzetbelastingen. Of zou het echt heel slim zijn om Gates, Ballmer en Eliot nog meer omzet bezorgen en in NL extra werkloosheidsuitkeringen uit te betalen?
En dan heb je het nog niet eens over de braindrain waar NL last van heeft: Goede werknemers zijn niet meer te vinden, die vertrekken wel naar het buitenland voor uitdagende opdrachten.
Ps. Wanneer in dit onderzoek alleen is gekeken naar de licenties voor de pc’s, dan heeft dit onderzoek slechts betrekking op een heel klein deel van de licenties: De licentiekosten voor serversoftware zijn vele malen hoger, niet te vergelijken met pc’s. In een blog op microsoft.nl werd gesproken over bedragen tussen de 600 miljoen en 1,2 miljard per jaar wat de NL overheid uitgeeft aan licenties. Bovenstaande 80 miljoen valt daarbij in het niets.
@cc, over welke mythe van open source heb je het? Over dat open source duurder zou zijn, of dat open source goedkoper zou zijn.
Overigens gaat het rapport ook over open standaarden en die kunnen ook bij closed source gebruikt worden.