20 november jongstleden was het exact acht jaar geleden dat de Tweede Kamer de motie Vendrik aannam. Met deze motie constateerde de Kamer dat software een cruciale rol speelt in de kennissamenleving en dat de aanbodzijde van de softwaremarkt op dit moment sterk geconcentreerd is en het veranderen van leverancier vaak hoge overstapkosten met zich brengt. De Kamer was daarbij van mening dat dit de mededinging beperkt en de samenleving niet optimaal profiteert van de mogelijkheden die software biedt.
De motie verzoekt vervolgens de regering zich maximaal in te zetten om hier verbetering in aan te brengen. Tevens verzoekt het de regering ervoor te zorgen dat in 2006 alle door de publieke sector gebruikte software aan open standaarden voldoet en dat de regering actief de verspreiding en ontwikkeling van software met een open broncode (open source software) in de publieke sector gaat stimuleren door het formuleren van concrete en ambitieuze doelstellingen.
Pas in december 2007 heeft deze motie concrete invulling gekregen door het actieplan NOiV, een actieplan voor de gehele publieke sector. Naast doelstellingen op het gebied van interoperabiliteit en leveranciersonafhankelijkheid, beide ondermeer door het gebruik van open standaarden, heeft dat plan als derde doelstelling de bevordering van een gelijk speelveld op de softwaremarkt, de bevordering van innovatie en de economie. Als middel noemt het daarbij de stimulatie van het gebruik van open source software en het geven van een voorkeur aan open source software in aanbestedingen.
De vraag is natuurlijk of een dergelijk actieplan in zijn huidige vorm en looptijd voldoende is om tegemoet te komen aan de motie. Daarbij moet immers rekening worden gehouden met de nogal weerbarstige praktijk van het Europees aanbesteden en met de bestaande vendor lock-in. Die bestaande praktijk vorm je niet zo simpel om, en zeker niet binnen vier jaar. Daar is een lange adem voor nodig en veel resultaten zie je pas op de lange duur. Wel kan er nu al zichtbaar worden gemaakt op welke wijze en in welke mate de doelstellingen en actielijnen uit het actieplan NOiV op dit moment doorwerken in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen afkomstig uit de (semi) publieke sector.
Gedurende de periode januari 2010 tot en met juni 2010, twee jaar na de start van het actieplan, werden daarom door mij als onderdeel van een promotieonderzoek tachtig nieuwe bestekken onderzocht van Europese aanbestedingen afkomstig van Nederlandse aanbestedende diensten waarbij uit de aankondiging af te leiden was dat het ging om de levering dan wel de meelevering van software. Op basis van de resultaten van het onderzoek kunnen een aantal eerste conclusies worden getrokken. Let wel, het gaat daarbij dus niet om de vraag of er sprake is van 'naleving' van het actieplan maar veeleer om de vraag of er in kaart kon worden gebracht in welke mate er sprake is van'toepassing' van de doelstellingen en de actielijnen. Dat zegt dus niets over de vraag in hoeverre men ook verplicht was tot de toepassing daarvan.
Interoperabiliteit
Allereerst lijken de onderzochte aanbestedingen nog niet allemaal even ruimhartig bij te dragen aan de doelstelling van het actieplan NOiV om de interoperabiliteit te vergroten. Zo vraagt men slechts in 45 procent van alle onderzochte aanbestedingen om brede toepassing van open standaarden, terwijl men op grond van de motie Vendrik zou mogen verwachten dat er in alle ict-aanbestedingen, en zeker bij die op Rijksniveau, een eis dan wel wens zou staan om open standaarden. Dit blijkt echter nog niet het geval te zijn. Het Rijk zelf vroeg daar in 56 procent van hun onderzochte aanbestedingen (n=16) om terwijl de in 2010 gepubliceerde Algemene Rijksvoorwaarden bij it-overeenkomsten (ARBIT) hier helaas geen enkele aandacht aan besteden.
Hoewel men uit de media kan afleiden dat er onder leveranciers en overheid alleen voorstanders zijn van open standaarden, blijkt uit de resultaten van mijn onderzoek dat dit beleid in de daadwerkelijke uitvoering nog niet voldoende 'business as usual' is. Er is weliswaar een implementatiestrategie voor open standaarden maar de toepassing daarvan moet de komende jaren nog echt van de grond gaan komen.
Gelijk speelveld
Ook is in het onderzoek gekeken naar de doelstelling van het actieplan waar het gaat om de bevordering van het gelijk speelveld op de softwaremarkt. Om het verzoek van de Kamer uit 2002 uit te voeren en de bestaande situatie open te breken, wil het actieplan blijkens de doelstellingen een daadwerkelijke voorkeur geven bij aanbestedingen voor open source software. Uit de resultaten blijkt nu dat in 19 procent van de onderzochte aanbestedingen een daadwerkelijke voorkeur is voor open source software. Dat is gelet op de korte looptijd van het programma NOiV een goede score, hoewel dat percentage de komende jaren toch wel behoorlijk zal moeten gaan stijgen wil men uiteindelijk de beoogde doelstellingen gaan behalen zoals de motie Vendrik deze ooit formuleerde. De verplichting vanuit het actieplan tot het hebben van een implementatiestrategie kan daar mogelijk in positieve zin aan gaan bijdragen. Dat is echter niet genoeg….
Uit de resultaten blijkt ook dat er in 36 procent van de onderzochte aanbestedingen een directe voorkeur is voor bij naam genoemde leveranciers van closed source producten. Andere leveranciers mogen dat beschouwen als een belemmering van de mededinging. Dergelijke belemmeringen worden er bovendien nog op indirecte wijze opgeworpen in 11procent van de resterende onderzochte aanbestedingen waardoor er uiteindelijk in 47 procent van de onderzochte aanbestedingen in meer of mindere mate belemmeringen worden opgeworpen voor leveranciers van open source software. Een dergelijke handelswijze is niet alleen strijdig met de geest van het actieplan en de motie Vendrik. Het is ook nog eens strijdig met Europese richtlijnen waarin is bepaald dat aanbestedende diensten ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze dienen te behandelen en dat technische specificaties de inschrijvers gelijke toegang moeten bieden en niet tot gevolg mogen hebben dat ongerechtvaardigde belemmeringen voor de openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging worden geschapen.
Leveranciersonafhankelijkheid
Ook aan de leveranciersonafhankelijkheid, de tweede doelstelling van het actieplan, schenken de onderzochte aanbestedingen overigens weinig aandacht. Hoewel de wens om browser onafhankelijkheid van de te leveren applicaties met 37 procent van de onderzochte relevante aanbestedingen (n=40) veel vaker voorkomt dan alle andere mogelijkheden waarmee leveranciersafhankelijkheid verminderd zou kunnen worden, nemen de aanbestedende diensten ook in dat geval in 63 procent van de relevante aanbestedingen klaarblijkelijk genoegen met software die mogelijk maar op één merk webbrowser goed zal kunnen functioneren. Daarmee ontstaan er dus nieuwe technische afhankelijkheden. De vraag is of de aanbestedende diensten zich hiervan voldoende bewust zijn.
Conclusie
In september vroeg de kerngroep Open gemeenten zich via een blog op de NOiV website af of ze nog door zouden moeten gaan als belangengroep voor open standaarden en open source binnen de gemeente. Als argument voor opheffing werd onder meer aangevoerd dat er voor open source software in veel segmenten al sprake is van een level playing field. Ik denk dat de resultaten uit mijn onderzoek reden genoeg zijn om die opheffing nog even uit te stellen. Het volledig bereiken van de ambitieuze doelstellingen uit het actieplan en het door de regering tegemoet komen aan de wensen van de kamer zoals deze zijn neergelegd in de motie Vendrik, is namelijk niet iets wat in een gedecentraliseerde eenheidsstaat als Nederland binnen de korte looptijd van een vierjarig actieplan gerealiseerd kan worden. Over twaalf maanden loopt het huidige actieplan echter op zijn einde en zal het nieuwe kabinet zich moeten buigen over het vervolg. Een noodzakelijk vervolg omdat het doel voorlopig nog niet bereikt is.
