Publieke sector gekenmerkt door it-mismanagement

De Nederlandse publieke sector slaagt er nog steeds niet in om it-projecten tot een succes te maken. Ruim 80 procent van de grotere projecten kent budgetoverschrijdingen. Deze overschrijding is in 60 tot 70 procent 20 procent of meer. Daarnaast wordt in praktisch alle gevallen de deadline overschreden en worden de vooraf bepaalde doelstellingen niet behaald. Dit blijkt uit het door MarketCap International gepubliceerde onderzoeksrapport ‘Public Sector: IT Project Evaluations’.

MarketCap evalueerde circa 200 grotere it-projecten over de periode 2005-2010. De onderzochte projecten hadden of hebben een minimale vooraf gebudgetteerde waarde van 5 miljoen euro.

1 miljard minder
Gemiddeld wordt een totale budgetoverschrijding van 39 procent (zorgsector) tot 67 procent (centrale overheid) gemeten, aldus MarketCap. Voor de centrale overheid betekent dit bijvoorbeeld een absolute overschrijding met bijna 900 miljoen euro. Dat is een onvoorzien budgettekort (niet gebudgetteerd) voor de centrale overheid van circa 185 miljoen euro alleen al voor 2010. Voor de gehele publieke sector komt de gemiddelde budgetoverschrijding op bijna 1 miljard euro per jaar. De vraag is natuurlijk of deze overschrijdingen voorkomen hadden kunnen worden en in welke mate ze overbodig zijn geweest.

Uit analyse blijkt dat circa 675 miljoen per jaar onnodig boven het budget uitgegeven wordt. Een verdere analyse wijst zelfs uit dat de bestaande it-projecten niet alleen veelal binnen het budget, maar zelfs met een lager dan gebudgetteerd budget uitgevoerd hadden kunnen worden. De voornaamste reden voor deze gang van zaken is slecht project en proces management. Bij een betere voorbereiding, meer kennis van zaken en meer durfmanagement zou de publieke sector volgens de MarketCap-berekeningen circa 1 miljard euro per jaar aan it-uitgaven kunnen besparen. Dit alles zonder of zelfs met een positief effect voor de service aan de burgers. Als de overheid echt wil bezuinigen, ligt binnen de it-projecten het budget voor het oprapen.

Geen procesbeheersing
Opvallend is de negatieve rol die de externe it-partners, meestal it-consultantorganisaties, spelen bij de it-projecten binnen de publieke sector. Zij hebben vaak onvoldoende of zelfs zeer beperkte kennis van de processen. Dat gaat zeker niet alleen om kennis van de organisatie waarvoor zij werken, maar vooral ook om kennis van de processen van de keten waarvan een overheidsorganisatie deel uitmaakt. Overheidsinstanties doen er verstandig aan om bij de selectie van ‘ondersteuning’ bij it-projecten veel meer uit te gaan van sector- en proceskennis dan van it-kennis. De instanties kunnen de ‘bulk’ van de ingehuurde projectkrachten ook beter niet onder supervisie van de ‘verhuurder’ plaatsen. Zij kunnen daarvoor beter een interim-ceo of een kleine specialistische organisatie op basis van resultaatverplichting inhuren. Overheidsinstanties dienen altijd zelf de controle te behouden, direct of via ‘loyale’ ingehuurde expertise. Dit gebeurt meestal niet, en daarmee ligt de schuld voor een groot deel van de it-budgetoverschrijding ook bij het overheidsmanagement zelf.

Wat gaat er meestal fout? Er wordt van ‘bovenaf’ vaak een opdracht verordonneerd, zonder echte kennis van zaken. Een ministerie stelt bijvoorbeeld een uitwisselingsformaat vast (zonder kennis) gebaseerd op een oude standaard. Alleen semantiek en syntax zijn beschreven en nergens wordt de betekenis van de informatie eenduidig omschreven. Dit betekent dat het technisch allemaal wel aansluit, maar dat in de praktijk de zaken volledig ontsporen. It-projecten en politiek gaan gewoon niet samen.

Grote it-system integrators zoals Centric, Logica of Ordina gaan hierdoor vaak aantoonbaar serieus de fout in bij it-projecten binnen de publieke sector. Zij beantwoorden kort door de bocht alleen aan de gevraagde ‘bestekken’, maar vergeten de totale keten en de aansluiting daarop. Bij bijna alle door MarketCap als ‘succesvol’ gekwalificeerde projecten was de uiteindelijke leiding in handen van een kleine specialistische adviesorganisatie. Goede voorbeelden van dergelijke adviesclubs zijn ANG (Adviesgroep Nederlandse Gemeentes), gespecialiseerd in het oplossen van operationele problemen door gedegen proceskennis van onder andere belastingdiensten, en EnGarde Consulting, gespecialiseerd in procesmatige aanpak van complexe burgerserviceapplicaties.

Zo kan het ook
Namen van mislukte it-projecten zijn eenvoudig te produceren. Waar veel fout gaat, vallen goed uitgevoerde it-projecten echter des te meer op. Zo heeft MarketCap bijvoorbeeld veel lof voor het ONS-project van de Gemeentebelasting Rotterdam (GBR). Dit is volgens MarketCap één van de vijf best uitgevoerde publieke sector it-projecten van de afgelopen vijf jaar. Ten eerste hebben de kosten per burger bij ONS voorop gestaan en niet de techniek c.q. de technische specificaties van het project. Men wilde aantonen dat de overheid wel degelijk kan ‘snijden’ in de kosten. De sleutel daarbij was senior management, voorzien van durf en de benodigde volmachten tot acteren. Het was de doelstelling om van 240 fte’s (totaal van de dienst) in 2009 terug te gaan naar 160 fte’s in 2013. Dit wil de GBR wel via regulier verloop laten plaatsvinden (pensioen, andere banen, stimulering e.d.). Door intelligent om te gaan met automatisering is er minder personeel nodig en neemt de voorspelbaarheid toe, ook voor de burger. Dit betekent een budgetvermindering met enkele miljoenen euro’s per 2013. Dit alles staat in schril contrast met budgetoverschrijdingen en de grote vraagtekens met betrekking tot enig rendement bij bijna alle grote it-projecten in de publieke sector.

Het ONS-project is een soa georiënteerde, binnen Oracle EBS ontwikkelde applicatie om gemeentelijke belastingen te verwerken en vorderingen voor derden te innen, zoals parkeerboetes. Het is in eigen beheer ontwikkeld in de periode 2007-2009. De ontwikkeling is tot stand gekomen omdat leveranciers van bestaande applicaties niet tegemoet konden komen aan de eisen en wensen van een grote gemeente. Bestaande applicaties zijn taakgericht, terwijl ONS procesgericht is neergezet, waarbij menselijk handelen beperkt blijft. Hier is sprake van echte informatisering, in plaats van de reguliere ‘ouderwetse’ automatisering waarvan sprake is bij de meeste overheidsprojecten.

Trefwoorden van dit project:

• procesmatige insteek in plaats van taakgericht, wat veel meer activiteit kost;
• aantoonbare kostenreductie (>25 procent) binnen een afzienbare periode;
• technische kennis van de ingehuurde it-mensen gecombineerd met interne proceskennis;
• totale kosten circa 10 miljoen euro, met een roi van minder dan 5 jaar;
• realisatie in 2009 operationeel (doorlooptijd 3 jaar) van tekentafel tot vol operationeel;
• beoordeling diverse andere gemeentes zeer positief, beter dan het huidige aanbod op de markt;
• diverse andere gemeenten tonen interesse in de applicatie;
• ONS is eenvoudig inzetbaar voor andere gemeenten of vergelijkbare instellingen zoals waterschappen;
• de inzet van ONS kan bij andere gemeenten eveneens leiden tot een reductie van operationele kosten met 25 procent of meer.

 
Succes reproduceren
Bij het ONS-project was er sprake van een keuze voor een op diensten georiënteerde applicatiearchitectuur, ingegeven door de eisen die aan wendbaarheid en toekomstvastheid worden gesteld. Een dergelijke oplossing kan op termijn ook breder ingezet worden voor de gemeentelijke informatievoorziening en voor andere gemeenten en/of vergelijkbare overheidsinstanties. Bedrijfsprocessen en bedrijfsregels werden bij ONS waar mogelijk buiten de applicatie gehouden en kunnen daardoor relatief eenvoudig worden gewijzigd. Het programmeren van de functionaliteit werd zoveel mogelijk gemeden, vooral door inkoop en door het genereren van programmatuur vanuit de ontwerpspecificaties. Er is geïnvesteerd in platformonafhankelijkheid. Het project werd zodanig ontworpen dat overgang naar andere platformen niet is geblokkeerd. De architectuur is zodanig opgezet dat er geen blokkades worden opgeworpen die maken dat de impact van andere modelkeuzes bij eventuele latere samenwerking met andere gemeentes of instellingen beperkt blijft. Alles wat in dit project nu juist goed gedaan is, gaat in bijna alle andere grote it-projecten van de overheid fout.

Do’s & dont’s

• vermijd zo veel mogelijk de turnkey-aanpak;
• bewaak zelf altijd de proceskant van het project;
• houd zelf de controle en huur alleen in voor gecontroleerde uitvoering;
• vermijd de ‘wij weten het beter’-discussie met de it-consultants, wees ‘de baas’;
• leveranciers zijn alleen geïnteresseerd in het project, niet in de operationele kosten die een project de 5 tot 10 jaar daarna met zich meebrengt;
• bewandel niet de standaardpaden, wees niet bang voor functionele innovaties.