Ruitschade in het Glazen Stadhuis

De regionale en lokale politiek bruist van begrippen als 'het digitale loket', 'de bereikbare overheid' en 'het glazen stadhuis'. Voor ambtenaren betekent het in alle gevallen hetzelfde; digitalisering van hun dagelijks werk. Uit ambitie of onder druk van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) steken overheden in het hele land tijd en energie in digitalisering. Veel van deze energie wordt besteed aan de implementatie van een document management systeem (dms). Vrijwel altijd in de vorm van een ict-project. En dat is waar het fout gaat.

Het implementeren van een dms (document management systeem). is geen 'gewoon' ict-project. Vooral bij het beantwoorden van de vragen 'wat willen we?' en 'wat hebben we gekregen?' zijn er essentiële verschillen. Zonder begrip daarvan ligt mislukking op de loer.

Pijn

Nu is mislukking niets nieuws voor ict-projecten. Jaarlijks worden miljoenen uitgegeven voor systemen die nooit afkomen. En de systemen die wel worden voltooid, zijn meestal maar gedeeltelijk succesvol. Bij een dms is het verloren geld dan niet de enige prijs. Drie factoren vergroten dan de pijn.

Ten eerste heeft internetgebruik grote invloed op de manier waarop mensen communiceren. Niet alleen met elkaar maar ook met bedrijven en de overheid. Het belang van digitale beschikbaarheid van informatie en diensten neemt nog steeds toe. Tegelijk is de kwaliteit van digitale dienstverlening sterk verbeterd. Om als overheid bij te blijven, is een basale website niet meer voldoende. Burgers willen hun zaken met de overheid deugdelijk en betrouwbaar digitaal kunnen regelen. En daarvoor moet alle noodzakelijke informatie en formulieren via internet toegankelijk zijn. Zonder een succesvol dms komt de digitale ontsluiting van overheidsdocumenten in gevaar.

Vervolgens is er sinds kort de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO). Hierin zijn circa 25 vergunningen op het gebied van ruimtelijke ordening geïntegreerd tot één omgevingsvergunning. Een vergunning die men met één formulier kan aanvragen en waarvoor men alle benodigde documenten dus ook maar één keer hoeft aan te leveren. In reactie op deze wet kiezen overheden voor digitale aanlevering. Zo voorkomt men dat aanvragen en documenten vele malen moeten worden gekopieerd en vervolgens intern verspreid. Zonder een succesvol DMS komt een efficiënte afwikkeling van de WABO in gevaar.

Tot slot zijn er nog de ambtenaren. Wanneer een overheid besluit tot het digitaliseren van haar documentstromen zijn de gevolgen groot. Letterlijk iedere ambtenaar krijgt er mee te maken, ieder proces wordt er door beïnvloed en ieders werk verandert. Zonder een succesvol dms komt de continuïteit en kwaliteit van alle processen in gevaar.
Kortom, mislukking of slechts gedeeltelijk succes is geen optie.

Wat willen we?

Ieder ict-project begint met de vraag 'wat willen we?'. Om het project tot een succes te maken, moet het antwoord duidelijk en volledig zijn.

Het antwoord wordt gewoonlijk gegeven door de systeemeigenaar. Zijn eisen en wensen worden vastgesteld en zo meetbaar mogelijk beschreven. In grote lijnen werkt het voor de implementatie van een dms net zo. Met twee verschillen. De systeemeigenaar is vaak de ict-afdeling of de archivaris van de organisatie en dus zelf geen gebruiker. Het systeem wordt gekocht, ingericht en beheerd voor anderen.

Bovendien zijn beide zijn geen experts in de werking van de processen die gebruik zullen maken van het beheersysteem. En dat kan ook niet. Een gemeente heeft al gauw enkele honderden processen met eigen randvoorwaarden. De systeemeigenaar kan de vraag 'wat willen we?' dus niet zonder de gebruikers beantwoorden. Een dms dat gedeeltelijk voldoet voor iedereen of geheel voldoet voor enkelen voldoet niet.

Ook heeft de systeemeigenaar te maken met eisen van buiten de processen. Te denken valt aan wettelijke eisen, zoals in de Archiefwet, de Wet Persoonsregistratie en de Wet Openbaarheid Bestuur. Vervolgens hebben de verschillende gebruikers uiteenlopende en soms tegenstrijdige eisen. En dan is het aan de systeemeigenaar om de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening te garanderen voor alle gebruikers. Dit maakt het noodzakelijk voor de systeemeigenaar om kaders te stellen. Als leverancier bepaalt hij wat de gebruikers mogen eisen en waaraan zij moeten voldoen. Hij stelt aansluitvoorwaarden op. Een dms moet voldoen aan de eisen van de gebruikers en de gebruikers moeten voldoen aan de aansluitvoorwaarden.

Wat hebben we gekregen?

Ieder ict-project zou moeten worden afgesloten met de vraag ' Wat hebben we gekregen?'. Om te kunnen weten of het project een succes is, moet het antwoord duidelijk en volledig zijn. Zonder dat inzicht berust ieder succes op toeval.

Het antwoord op de vraag 'wat hebben we gekregen?' wordt gewoonlijk gegeven door te testen. De teststrategie komt tot stand op basis van de vastgelegde eisen en wensen en soms worden daar de risico's van gebruik aan toegevoegd. Het testen van een dms werkt in principe hetzelfde, met als belangrijk verschil dat dan bepaalde risico's altijd gelden.

De risico's bij de implementatie van een dms zijn:
– te geringe performance; het systeem wordt gebruikt voor de meeste en belangrijke processen en door veel gebruikers. Een te lage verwerkingssnelheid levert directe schade op.
– onjuiste toegang tot documenten; het systeem bevat alle documenten van de organisatie en is voor iedereen toegankelijk. Mogelijk zelfs voor burgers. Onjuiste autorisaties op documenten levert grote schade op.
– onvoldoende aansluiting bij het proces; het systeem verwerkt alle documenten en speelt dus een voorname rol in het functioneren van de organisatie. Een slechte aansluiting veroorzaakt veel aanpassingen en mogelijk veel weerstand.
De teststrategie voor een dms moet daarom worden gebaseerd op eisen, wensen en deze risico's.

Teststrategie

In een 'gewoon' ict-project waar kwaliteit van belang is, zal een test dus niet ontbreken. Het systeem ondergaat nauwkeurig opgezette testgevallen en de bevindingen leiden mogelijk tot aanpassingen. Zo is er aan het einde van de test een duidelijk beeld van de kwaliteit van het systeem.
Voor een opzichzelfstaand dms zou deze aanpak ook kunnen volstaan. Nu staat een dms zelden op zichzelf; het maakt vrijwel altijd deel uit van een grotere keten. Ten eerste wordt het geïntegreerd met de processystemen waarmee de meeste ambtenaren werken. Vervolgens is het vaak aangesloten op een scanfaciliteit voor het digitaliseren van analoge post. En ten slotte is er de mogelijke ontsluiting via het internet. In een dergelijke keten zorgt iedereen voor de werking van zijn eigen systeem. Maar daarmee is de werking van de keten bepaald nog niet zeker.

Voor een succesvolle ketentest zijn twee invalshoeken van belang.
– Een ketentest per proces geeft inzicht in de gezamenlijke werking van de scanfaciliteit, het dms en één specifiek processysteem.
– Een ketentest voor de organisatie geeft inzicht in de gezamenlijke werking van alle aangesloten processystemen en het dms. Bovendien toont deze test de invloed die de aangesloten systemen via het dms op elkaar hebben.
Het is deze onderlinge afhankelijkheid die kenmerkend is voor de implementatie van een document beheer systeem.

Succes

De behoefte om de digitalisering van overheden tot een succes te maken is groot. Documentmanagement speelt een voorname rol in de afwikkeling van de WABO, in de digitale dienstverlening en uiteindelijk in de continuïteit en kwaliteit van alle processen.

Voorkom mislukking en beantwoordt de vragen juist en volledig. Maak je document management systeem eenvoudig beter.

Leon Bosma, directeur/senior-consultant Viqit