Volgens het NOiV hebben open source-leveranciers in de praktijk ongelijke kansen bij overheidsaanbestedingen. Overheidsinkopers begrijpen het plan Heemskerk onvoldoende, en maken zich uit gemakzucht nog al eens schuldig aan het onreglementair verlengen van aanbesteedde projecten.
"In de praktijk hebben open source-leveranciers niet altijd gelijke kansen bij aanbestedingen." Dat zegt Mattieu Paapst, jurist bij Nederland Open in Verbinding (NOiV), het programmabureau van de overheid dat overheidsorganisaties informeert over de mogelijkheden van open standaarden (OS) en open source software (OSS) en hen stimuleert deze waar mogelijk toe te passen in hun informatiesystemen.
Dat het actieplan Heemskerk niet altijd werkt, heeft volgens de jurist een aantal redenen: overheidsinkopers varen vaak op routine, begrijpen het plan Heemskerk onvoldoende, en maken zich uit gemakzucht nog al eens schuldig aan het onreglementair verlengen van aanbesteedde projecten. Open source leveranciers hebben daarnaast vaak te weinig kennis van het aanbestedingsrecht om iets aan die situatie te veranderen.
Inkopers blijven oude stramien volgen
Woensdag maakte het programmabureau bekend vragen te hebben gesteld aan de gemeente Utrecht, omdat in de aanbesteding van die gemeente wordt gesteld dat bij alle werkplekapparatuur standaard het besturingssysteem Windows XP en bijbehorende licentie geleverd moet worden. Dat is in strijd met het actieplan Nederland Open in Verbinding (NOiV), zo schreef staatssecretaris Frank Heemskerk onlangs nog op vragen van SP’er Arda Gerkens.
Paapst: "De gemeente Utrecht lijkt de meest basale fout te hebben gemaakt: zij vragen eenvoudig naar een product van een bepaalde fabrikant. Maar veel fouten komen ook doordat inkopers jarenlang hetzelfde stramien hebben gevolgd en voorbeeldvragen opnemen die inmiddels indruisen tegen het plan Heemskerk. Zo’n vraag is bijvoorbeeld: Heeft u ervaring met grote ict-projecten, waarbij voor minimaal drie miljoen euro aan licenties is aangeschaft? Die vraag is bedoeld om de ervaring te controleren met grotere ict-projecten, maar sluit onbedoeld open source leveranciers uit."
Projecten onreglementair verlengd
Paapst: "Een andere manier waarop het mis kan gaan is wanneer een ministerie bijvoorbeeld gebruik maakt van een SAP-systeem, en in het aanbestedingsdocument schrijft dat de aanpassingskosten die moeten worden gemaakt bij levering van een alternatief systeem, meetellen in de totaalprijs."
Ook het onreglementair verlengen van aanbesteedde projecten komt vaak voor. Paapst: "Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer een gemeente al vierhonderd XP-licenties heeft, en er onaangekondigd nog tachtig bijkoopt voor een nieuwe afdeling, ook al is de termijn waarvoor de aanbesteding gold inmiddels al verlopen. Dat bleek deze herfst nog uit onderzoek van de Europese Commissie, waaraan het NOiV ook heeft meegewerkt."
Mosterd na de maaltijd
NOiV kan overheden alleen informeren over het plan Heemskerk. Paapst: "Ons programmabureau heeft geen handhavingsbevoegheid. We houden ons vooral bezig met het toetsen van aanbestedingsdocumenten, om op die manier overheden te helpen een document te schrijven dat voldoet aan het actieplan Heemskerk."
Het programmabureau NOiV kijkt verder steekproefgewijs naar openbare aanbestedingen. Paapst: "We kunnen alleen steekproeven nemen en aan de bel trekken als er iets gebeurt dat niet klopt. Dat doen we door gebruik te maken van de vragenronde die wettelijk deel uitmaakt van elk aanbestedingstraject. Op die manier willen we ook een voorbeeld zijn voor open source leveranciers. Die weten lang niet altijd dat zij overheden kunnen vragen het aanbestedingsdocument zodanig aan te passen dat ook open source leveranciers kunnen meedingen. Als een overheidsinstantie dat weigert, kan de leverancier naar de rechter stappen, of een anonieme klacht indienen bij de Europese Commissie. Natuurlijk, voor een rechtsgang hebben niet alle leveranciers de financiële middelen, en het indienen van een klacht bij de Europese Commissie komt meestal neer op mosterd na de maaltijd."
Lopende contracten gooien roet in eten
Daarnaast gooien lopende contracten nogal eens roet in het eten: volgens 28 procent van de ict-beslissers bij overheden is een overstap naar open source software de komende jaren nog niet aan de orde ‘wegens lopende contracten’. Dat bleek in december uit onderzoek onder ict-verantwoordelijken bij 764 overheidsorganisaties. TNS NIPO voerde dit onderzoek uit in opdracht van NOiV.
Ook het feit dat overheden voor ict-aankopen onder de vijftigduizend euro niet hoeven te voldoen aan het plan Heemskerk, biedt mogelijkheden voor ontduiking van dit plan.
Open source software
Er zijn vele soorten open source software. Wat ze allemaal gemeen hebben is dat iedereen de oorspronkelijke code mag inzien en wijzigen, en iedereen de oorspronkelijke software onbeperkt mag gebruiken en kopiëren. Het bijzondere aan een programma met GNU General Public License (GPL)-licentie, is dat als een programmeur er iets aan verandert, hij dat gewijzigde programma ook weer onder een GPL-licentie moet verspreiden. Als iemand daarom vraagt, moet hij dus de broncode opnieuw vrijgeven.
Maar er zijn ook open source-licenties waarbij dat niet hoeft. Soms staat een licentie bijvoorbeeld toe dat een ander de broncode wijzigt, maar vervolgens om die nieuwe broncode een hek zet. Dan is het dus geen open source-software meer en hoeft die software ook niet meer gratis te zijn. Veel commerciële software is op die manier ontstaan. De marketingafdeling van een bedrijf heeft dan om een bepaald onderdeel van open source software een strik gedaan en verkoopt dat als pakket op de markt. Zo zijn er allerlei soorten licenties, die allerlei verschillende acties toestaan en/of verbieden
Open standaarden
Open standaarden zijn ICT-standaarden die iedereen vrij mag gebruiken. Een voorbeeld is het ODF (Open Document Format), een standaard voor het uitwisselen van onder meer tekstbestanden.
Actieplan Nederland Open in Verbinding (NOiV)
In december 2007 werd het actieplan ‘Nederland in open verbinding’ door de Tweede Kamer aangenomen. Het plan van PvdA-staatssecretaris Frank Heemskerk heeft tot doel het gebruik van open standaarden en open source software bij de (semi-)publieke overheid te versnellen. Heemskerk wil de interoperabiliteit binnen de overheid vergroten door het gebruik van open standaarden en de afhankelijkheid van leveranciers te verminderen door het gebruik van open source software. Zo wil hij bovendien een ‘gelijk speelveld op de softwaremarkt bevorderen’.
Onderdeel van het actieplan is de invoering van een ‘comply-or-explain and commit’-principe, dat voorschrijft dat overheden (rijksdiensten vanaf april 2008 en overige overheden en instellingen vanaf december 2008) zich moeten verantwoorden wanneer ze open standaarden niet ondersteunen en moeten beloven dat in de toekomst wel te doen. Op januari 2009 moeten er daarnaast implementatiestrategieën zijn geformuleerd voor de aanbesteding, inkoop en het gebruik van open source software door alle ministeries. Een jaar later moeten die er ook zijn voor semi-overheden in het onderwijs, de zorg en de sociale zekerheid.
Tot slot schrijft het actieplan voor dat ODF uiterlijk in januari 2009 wordt ondersteund door alle ministeries en ‘mede-overheden’. De OpenDocument-indeling (ODF) of het OASIS Open Document Format for Office Applications, zijn een open standaard voor het opslaan en uitwisselen van tekstbestanden, rekenbladen, grafieken en presentaties.
