Om 750 miljoen euro op het rijksambtenarenapparaat te bezuinigen, grijpt het net aangetreden kabinet terug op een debacle uit een zeer recent verleden. P-Direkt, de digitale droom die al 20 miljoen euro opslokte, moet in afgeslankte vorm nu 373 miljoen euro opbrengen.
De wederopstanding van P-Direkt
De inkt op het regeerakkoord is bijna droog. Een nieuwe regering, een nieuwe ronde en nieuwe kansen. Op een aantal terreinen verandert het beleid. Wat meer aandacht voor de onderkant van de arbeidsmarkt, wat extra aandacht voor het ongeboren kind en het milieu. Wat wel hetzelfde is gebleven, is de poging om het aantal rijksambtenaren terug te dringen. Balkenende IV heeft als doel opgenomen om op deze groep overheidsdienaren structureel 750 miljoen euro te besparen. De manier waarop dit bedrag wordt bespaard, staat in De verkokering voorbij. Om het formatieproces te bespoedigen, schreven de allerhoogste topambtenaren hierin hun advies over de majeure bezuinigingsoperatie die Nederland ‘een slankere en effectievere overheid’ moet brengen.
Het klinkt bekend. En dat is het voor een deel ook. Want de gezamenlijke secretarissen-generaal willen die driekwart miljard euro aan bezuinigingen voor een buitenproportioneel deel bij de stafdiensten weghalen. Dat is immers overhead, en die is met 30 procent hoog. ‘Dit gaan we aanpakken’, bezweren de sg’s Balkenendes vierde kabinet. Waar de rijksdienst gemiddeld zo’n 5 procent efficiënter moet worden, zijn de eisen voor de stafdiensten heel wat hoger: vaak zo’n 20 procent extra. Netto-effect van de belofte van de topambtenaren: veel stafdiensten, waaronder p&o, moeten hetzelfde werk dan met een kwart minder mensen doen. De sg’s denken na deze saneringsoperatie de winkel open te houden door ‘onder andere te kijken naar shared services’. En ook dit klinkt bekend. Het zijn krachtige echo’s uit een niet zo ver verleden.
‘Ambtelijke sabotage’
‘Het was een pijnlijke exercitie, die eerste ambitieuze poging om een rijksbreed shared services center op te zetten. Wat waren de verwachtingen hoog gespannen, toen in 2003 het tweede kabinet Balkenende tot het project besloot. Liefst 40 miljoen euro zou er jaarlijks bespaard gaan worden door alle arbeidsregelingen van alle rijksambtenaren op één platform onder te brengen. Een deel van de gehoopte besparing moest worden opgebracht door de 1000 p&o’ers bij het Rijk die hun baan gingen verliezen. In 2006 zou al gestart moeten zijn, en vanaf 2007 zou het scc volledig operationeel moeten zijn. Het was een mooie droom van een slankere en effectievere overheid.
Het liep evenwel anders. Realiteit is dat de samenwerking met het koppel IBM en LogicaCMG – de enige softwareontwikkelaars die het project aanvankelijk aandurfden – in oktober 2005 strandde. De Rekenkamer onderzoekt momenteel hoe een en ander zo uit de hand heeft kunnen lopen. Het resultaat daarvan wordt op 16 mei openbaar. Wel is al duidelijk dat het Rijk na het staken van het ambitieuze project zeker 20 miljoen euro heeft gekost. Dertien miljoen daarvan was voor de softwarelicenties.
Niet alleen de Rekenkamer heeft zich gestort op de analyse van het mislukken van P-Direkt. Ook de PvdA-fractie in de Tweede Kamer maakte twee van haar leden, Martijn van Dam en Anja Timmer, vrij voor onderzoek. P-Direkt was een zijspoor in hun zoektocht naar de ‘kwaliteit van de publieke dienstverlening’, maar ze constateerden wel dat ‘P-Direkt is mislukt door gebrek aan politieke aansturing en (het) succes van ambtelijke sabotage.’ Ze wijzen op nóg een factor die een belangrijke rol in het vroegtijdig verscheiden van het project speelde: ‘Ministeries stelden steeds nieuwe specifieke eisen die onmisbaar waren voor het eigen ministerie, zodat het systeem zo complex werd dat het niet langer bruikbaar was.’
Zwartepieten
Met die laatste constatering komen we op het terrein van Roel in ’t Veld, hoogleraar Governance en oud-hoogleraar organisatiekunde. Hij doceerde het vak bestuurlijke informatiekunde en was zes jaar directeur-generaal op OCW. Echte nationale bekendheid verwierf hij met een tien dagen durend staatsecretariaat op datzelfde departement.
In zijn analyse van de mislukking van P-Direkt speelt de complexiteit een belangrijke rol. ‘De complexificatie, zoals ik dat noem, zit ingebakken in het beleid. Door steeds meer te focussen en heel fijnmazig geld op alleen op een bepaalde plek te willen, moeten er steeds meer uitzonderingen op de regel komen. Die dwingende tendens staat op gespannen voet met de noodzaak tot simpele processen die geautomatiseerd kunnen worden.’
Dit spanningsveld – tussen de complexe focus en de noodzaak uitzonderingen te beperken om tot geautomatiseerde processen te komen – is exact de omgeving waarin P-Direkt tot leven moest worden gebracht. Het beschrijven van de hr-processen, een noodzakelijke eerste stap in de gelijkschakeling, lijkt een beetje op roeren in de modder. Het brengt allerlei grote en kleine ongerechtigheden aan de oppervlakte. Vaak zijn die ongerechtigheden praktische dagelijkse oplossingen die nooit door de beleidschrijvers zijn gesanctioneerd. Immers, die hinderen met hun nadruk op de letterlijke en punctuele naleving van de voorschriften het dagelijks werk.
In ’t Veld: ‘De managementlaag die de praktische uitvoerbaarheid zonder dekking van hun bazen toeliet, heeft ook niet zomaar belang bij het opnieuw vastleggen van de procesbeschrijvingen. Zij moeten dan toegeven dat ze fouten hebben gemaakt én die zelf herstellen.’ Het oprakelen van fouten biedt eindeloos ruimte aan het zwartepieten over de schuldvraag. Deze realiteit verklaart een belangrijk deel van de ambtelijke weerstand die mede debet was aan de teloorgang van het zo ambitieuze P-Direkt.
In ’t Veld voegt toe: ‘Dat het project werd uitgevoerd door mensen die daardoor zelf hun baan zouden kwijtraken, hielp ook niet echt.’ Dat is één van de redenen die wordt aangevoerd voor de weerstand die binnen de verschillende departementen bestond tegen de big bang-lancering van het utopisch e-hrm.
Snelheidsrecord
‘Ik heb met enige verbazing gelezen dat P-Direkt ten onder is gegaan aan ambtelijke sabotage’, zegt Sandor Gaastra. Hij was – en is – de eerst verantwoordelijke ambtenaar voor P-Direkt. ‘Mij hebben ze niks gevraagd. Het is een beetje een analyse van de klepel en de klok.’
Gaastra ontkent bij herhaling dat de interdepartementale onwil bijdroeg aan het debacle van het rijksbrede shared services center. Sterker nog: ‘P-Direkt is niet mislukt. Weliswaar mislukte de publiekprivate samenwerking met het tandem IBM/Logica CMG, maar de dienstverlener P-Direkt is sinds oktober 2006 operationeel. En, het circulerende cijfer van 20 miljoen euro afschrijvingen op de softwarelicenties klopt niet. Daarnaast beschikken we nu over programma’s die we inzetten bij de nieuwe aanpak. Delen worden zelfs gebruikt voor het Rijksintranet, waardoor er daar besparingen zijn gerealiseerd.’
Gaastra’s ultieme bewijs van het interdepartementaal draagvlak voor een rijksbreed e-hrm vindt hij in de soepele doorstart na de breuk met de commerciële softwareontwikkelaars. ‘In oktober 2005 braken we. Vóór de zomer van 2006 hadden we alle processen beschreven en goedgekeurd door de plaatsvervangend secretarissen-generaal.’ Negen maanden lijkt een snelheidsrecord. ‘Waar we wel de mist ingingen bij de eerste opzet van P-Direkt, is dat we te snel wilden gaan en geloof hechtten aan de beloftes van de marktpartijen. Alles was mogelijk, zeiden ze, maar wij mochten de oplossingen aandragen.’
De ‘niet-mislukking’ van P-Direkt heeft wel geleid tot een andere aanpak. Nu is er een tweefasestructuur. In de eerste fase wordt geprobeerd zoveel mogelijk hr-processen te harmoniseren en P-Direkt-deelprocessen bij de departementen onder te brengen. In de tweede fase, maar daar is een apart besluit voor nodig, kan het komen tot één interdepartementaal contact center. De eerste harmoniserende fase loopt af in 2018. Het lijkt, met die eindeloze lange planning, alsof alle ambitie om te komen tot een rijksbreed hrm op één uniform platform een zachte dood is gestorven. Gaastra toont zich immer ambitieus: ‘Ik voorzie dat in januari 2009 of 2010 de eerste 5 ministeries werken met dat ene contact center.’
Doorzettingsmacht
Volgens In ’t Veld is er een aantal noodzakelijke voorwaarden om een ingewikkeld proces als standaardiseren en samenvoegen van hrm-diensten te laten slagen. ‘Er is een sense of urgency, een acute crisis, nodig die de geesten door de gehele organisatie rijp maakt voor de grote structurele aanpassingen. En, zeker ook niet onbelangrijk, er is een onafhankelijke arbiter nodig die bepaald welke manier van werken de best practice is en die ook de macht heeft om die door te zetten. En, als laatste, je hebt een doorzettingsmacht nodig.’ Uiteindelijk moet je iemand kunnen dwingen dát te doen wat de invoering van P-Direkt van hem eist.
Gaastra, die niet wist dat In ’t Veld ook verstand had van e-hrm, lijkt stiekem toch een beetje naar de hoogleraar te hebben geluisterd. Een belangrijke reden voor het betrekken van IBM/LogicaCMG bij het opzetten van de rijks-ssc was te voorkomen ‘dat we onze eigen inefficiëntie zouden automatiseren.’ Na de breuk werd een ‘standaardisatiecommissie’ in het leven geroepen die eigenhandig bepaalde wat de beste best practices waren. ‘De plaatsvervangende sg’s stonden onder druk om de standaarden ongewijzigd te sanctioneren. Dat hebben ze ook gedaan.’
Maar Gaastra is niet de beste leerling uit de klas van de organisatiedeskundige. ‘Die doorzettingsmacht? Ik ben er niet van overtuigd dat een sterke man die de beslissingen neemt, het proces altijd tot een goed einde brengt.’ Gaastra toont zich meer voorstander van het zoeken naar draagvlak binnen de verschillende ministeries. ‘Processen binnen de overheid hebben een eigen dynamiek. In de eerste opzet waren we te ambitieus, juist ook in de planning. In drie jaar een compleet nieuw overstijgend hr-portal met de onderliggende software ontwikkelen en implementeren, is te snel.’ Om de verschillende departementen aan het eind van de rit wel op één platform en vanuit één centrum hun hr-uitvoering te laten doen, heeft hij tijd nodig. Tijd masseert de departementale weerstanden. De abrupte veranderingen, ‘een geleidelijke big bang’ in Gaastra’s woorden, worden over de jaren heen uitgesmeerd. Dus ook de personeelsreductie, die zoveel weerstand opriep dat ambtelijke sabotage als reden voor het vastlopen werd opgevoerd.
Forceren
Maar hoe zit het dan met de structurele crisis? Een reductie van zo’n 25 procent van het personeel op stafdiensten, waaronder hrm, zou zich zo best eens kunnen kwalificeren. Voor In ’t Veld is dat gevoel van urgentie een belangrijke voorwaarde om zulke verstrekkende veranderingen door te voeren. ‘Hoge druk is nodig’, vindt hij.
En dat is precies waar Gaastra voor vreest. Te veel druk op P-Direkt in de herkansing. Druk roept weerstand op.
In het regeerakkoord en de sg-plannen wordt niet alleen de steun van de absolute departementale top uitgesproken. Er komt met die steun natuurlijk ook veel druk op die delicate introductie van P-Direkt Lite te liggen. Gaastra: ‘We moeten vermijden dat we het overhaasten. Het is onze verantwoordelijkheid – van de P-Direkt-projectorganisatie – om te voorkomen dat de politiek besluit tot een onverantwoorde tempoversnelling.’
Want, hoewel Gaastra de ambtelijke weerstand niet als één van de factoren rond het mislukken van het ambitieuze plan ervaart, is hij wel degelijk beducht om te forceren. Een gevaar dat op de loer ligt natuurlijk. Rijks-p&o’ers moeten niet alleen naar één interdepartementaal hr-centrum toewerken, ze moeten dat ook doen met een kwart minder mensen. ‘Ze moeten door een dubbele hoepel springen.’
Peter Boerman, IntermediairPW
