Niet leuker, wél makkelijker

De Belastingdienst gold ooit als het paradepaardje van de automatisering binnen de overheid. De laatste jaren staat de ict van de fiscus echter zwaar onder druk. Staatssecretaris Jan Kees de Jager van Financiën moet nu ingrijpen voordat de informatiehuishouding van de grootste uitvoeringsorganisatie van de rijksoverheid onwerkbaar wordt.

Vanaf de jaren zeventig is het ict-bouwwerk van de Belastingdienst fors uitgebouwd. Van oudsher zijn de systemen zo opgezet dat de applicaties en de bijbehorende  gegegevensbestanden één geheel zijn. Als een andere toepassing van die data gebruik moet maken, verloopt de onderlinge communicatie vaak moeizaam. Bovendien zijn in de afgelopen decennia steeds meer processen geautomatiseerd. De fiscus houdt hiervoor enkele honderden applicaties in de lucht. Het betreft doorgaans maatwerk, soms met gedateerde computertaal. Het aantal koppelingen tussen de verschillende systemen en databases groeit de Belastingdienst boven het hoofd, met veel aanpassingen en onderhoud als gevolg. Het totale systeem staat onder grote (administratieve) druk, waardoor de kans op fouten is toegenomen. In het Beheersverslag 2006 erkent de Belastingdienst dat het instabiele toeslagensysteem en het nieuwe loonheffingensysteem, dat intern nog niet af is, voor problemen zorgen.

Bij zijn aantreden als staatssecretaris van Financiën afgelopen februari noemde Jan Kees de Jager ‘vereenvoudiging van het fiscale stelsel' een belangrijk speerpunt in zijn beleid. Volgens de bewindsman moet niet voor iedere wet een eigen applicatie en gegevensdatabase  worden gebouwd. Om de dienstverlening van de fiscus weer op orde te krijgen is het scheiden van gegevens, processen en applicaties en de realisatie van een eenmalige gegevensopslag noodzakelijk. De bewindsman zoekt de oplossing in de invoering van een servicegeoriënteerde architectuur, die met behulp van webservices en gestandaardiseerde koppelingen, processen centraal afhandelt.

Dit klinkt als een revolutionaire aanpak?
Staatssecretaris Jan Kees De Jager: "Dit is een enorme, bijna revolutionaire verschuiving in het denken bij de Belastingdienst/Centrum voor ICT. Sinds het begin van de automatisering bij de Belastingdienst (het ponskaartentijdperk, 1948 red.) is het vizier daar altijd gericht geweest op voor Nederland unieke belastingwetten. Uit die focus volgt automatisch maatwerk. Maar bij andere onderdelen van de Belastingdienst is die oriëntatie allang niet meer zo sterk. Die richten zich op bedrijfsfuncties of regio's of kiezen een geïntegreerde aanpak. De ict volgt die lijn niet. Dat moet veranderen."

Hoe dan?
"De Belastingdienst moet zich qua automatisering richten op processen en functies en het analyseren ervan. Dan blijkt dat veel onderdelen van de ict-architectuur generiek zijn en dus gestandaardiseerd kunnen worden. Denk aan beschikkingen, transacties, betalingen, en het bewaren van gegevensstromen. Het enige unieke dat dan nog overblijft is het bepalen van de fiscale grondslag. Zo'n architectuur is veel geschikter voor standaardoplossingen die op de markt beschikbaar zijn. Bovendien is dan hergebruik van componenten en kennis mogelijk, waardoor het rendement op investeringen stijgt. Het betekent ook dat we in de toekomst veel minder maatwerk hebben draaien."

Om de automatiseringsproblemen aan te pakken gelooft u heilig in een 'service oriented architecture' (soa). Dit is echter nog lang geen bewezen technologie. Is dat geen risicovolle keuze?
"Ik vind dat een servicegeoriënteerde architectuur qua robuustheid, redundantie, prestaties en schaalbaarheid inmiddels voldoende kan brengen voor wat wij nodig hebben. Dan praat ik allereerst over de ‘technische schaalbaarheid': dat je dezelfde applicatie over een groter aantal servers of zwaardere servers kan uitsmeren. En ik bedoel ‘functionele schaalbaarheid': dat een systeem makkelijk valt uit te breiden of te veranderen. We presenteren ieder jaar op Prinsjesdag het belastingplan dat vervolgens pas in november plenair in de Tweede Kamer wordt behandeld, en in december in de Eerste Kamer, en dan in de Staatscourant staat en ingaat per 1 januari van het nieuwe jaar. Dan begrijpt u vast dat er uiterst hoge schaalbaarheidseisen aan de ict-omgeving van de Belastingdienst worden gesteld. Het verschil met grote systemen van andere organisaties is dat die veel meer tijd krijgen om een verandering in te zetten. Gezien onze uitgangspunten geniet zo'n flexibele ‘service oriented architecture' mijn absolute voorkeur. "

Laat u nog extra garanties inbouwen tijdens de omschakeling naar een ‘service oriented architecture'?
"Zo'n aanpak valt of staat natuurlijk bij de opzet van de architectuur en het programmeren. Je kunt iedere goede architectuur om zeep helpen als je het slecht programmeert. Als vroegere ict-ondernemer weet ik heel goed dat je van tevoren nooit te veel vertrouwen in computersystemen moet stellen. Elk bouwproces dient dus kritisch gevolgd te worden. Zowel binnen onze eigen ict-organisatie als met leverancier bouwen we zoveel mogelijk zekerheden in zodat, mocht er onverhoopt iets toch niet goed gaan, er adequaat en snel kan worden gereageerd. Dat betekent afspraken maken over redundantie, uptime, responsetijden en dergelijke.

Nee, ik overweeg niet om een externe regieorganisatie op te zetten. Ik vind het belangrijk dat een regiefunctie in de eigen organisatie is ingebed. De Belastingdienst heeft voldoende massa en kennis in huis om de regiefunctie zelf uit te oefenen."

Doorgeschoten

U roept ook om  vereenvoudiging. Er is in uw ogen teveel aandacht voor uitzonderingen. Wat bedoelt u daarmee?
"De Belastingdienst is doorgeschoten in het beleid om iedere uitzondering rond wet- en regelgeving te bevatten in een groot en complex automatiseringssysteem. Voor dat soort gevallen moet je pragmatisch zijn. Een voorbeeld: uitgezonden militairen, een relatief kleine groep met een eigen belastingregime. Daarvoor hoef je geen systemen te ontwikkelen en te onderhouden. In zulke uitzonderlijke gevallen is het efficiënter om die belastinggegevens handmatig te verwerken.

De balans is te vaak doorgeschoten naar de verfijnde, verdelende rechtvaardigheid. Dat iemand 1,85 euro per kwartaal meer krijgt omdat er ingewikkelde, tijdrovende opgaven worden berekend: daar worden belastingplichtigen, de Belastingdienst noch de politiek gelukkiger van."

Hoe kan de politiek de Belastingdienst vereenvoudigen?
"Vereenvoudiging heeft alleen kans van slagen als we niet alleen naar de uitvoeringskant kijken, maar ook naar de voorkant. Naar de wet- en regelgeving. Politici zijn goed in het bedenken van gecompliceerde regelingen, omdat zij het liefst voor elke burger maatwerk willen leveren. Ze dienen echter onder ogen te zien dat niet alles te automatiseren valt. Het moet op een aantal gebieden, zoals de toeslagenkant, eenvoudiger. Een goed voorbeeld is de huurtoeslag. Daarin zitten talrijke variabelen. Ik heb met Ella Vogelaar, minister van Vrom/WWI (Wonen, Wijken en Integratie. Red) afspraken gemaakt over een eenvoudiger opzet. Een ander voorbeeld is de kinderopvangtoeslag. Je kunt, geloof ik, 77 fouten maken op één aanvraagformulier. Zelfs hoogopgeleide medewerkers van het ministerie van Financiën komen er vaak niet uit.

Ik heb altijd gezegd, ook in het verleden bij het Innovatieplatform, dat de uitvoering veel beter  betrokken moet worden bij de totstandkoming, de wet- en regelgeving. Dit zou op alle beleidsterreinen een bestuurskundig principe moeten zijn. Denk al vanaf het prille begin bij het ontwerp van wetten na over de uitvoering ervan, dus onder andere over de ict-ondersteuning.

Betekent die vereenvoudiging ook dat de Belastingdienst op termijn minder automatiseerders nodig heeft?
"Dat denk ik niet. Automatiseerders zullen alleen anders worden ingezet. Hoe, daar zijn we over aan het denken. Hoofdzaak is dat we bedrijfsprocessen anders willen inrichten om de dienstverlening te verbeteren. Dat kan door producten voor de burger en ondernemer eenvoudiger te maken. Denk aan een vooraf ingevulde aangifte. Nu moeten belastingplichtigen gegevens invullen die vaak al bekend zijn bij de Belastingdienst, zoals het loon en de WOZ-waarde van het huis. Het zou veel tijd schelen als die data al zijn ingevuld bij het doen van een aangifte.

Het is nog een hele klus om deze service goed voor elkaar te krijgen. Daar zijn veel mensen voor nodig, zowel processpecialisten als ict-medewerkers. Ik zet mijn mensen liever hierop dan op het oplossen van allerlei ict-problemen. Daarom wil ik capaciteit vrijspelen door activiteiten, zoals beheer en softwareontwikkeling, uit te besteden en aan te besteden. Laat de markt die dingen doen waarin de markt goed is. Dan krijgen wij ruimte om het dienstverleningspakket op te krikken en de burger en ondernemer werk uit handen te nemen."

Politieke druk

Gaat u alle standaardtaken uitbesteden of blijven er activiteiten binnenshuis?
"In de nieuwe opzet van vereenvoudiging en 'service oriented architecture' wil ik zelf kunnen bepalen: bouwen we zelf of besteden we aan op de markt waar verschillende leveranciers actief zijn. Het belangrijkste is het inbouwen van keuzevrijheid om een 'lock-in' te voorkomen. Een organisatie moet niet veroordeeld zijn tot haar eigen computerafdeling of een leverancier waarmee een langdurige relatie is opgebouwd. Er behoort altijd een mogelijkheid te bestaan om die relatie los te laten en elders oplossingen aan te schaffen. Keuzevrijheid op ict-gebied is voor iedere overheidsorganisatie uiterst belangrijk."

Er komt bijvoorbeeld een nieuw toeslagensysteem?
"Ja, het oude systeem is gebouwd door de Belastingdienst zelf. Maar het voldoet niet meer aan de gestelde eisen voor het uitvoeren van inkomensafhankelijke regelingen. Ik heb vlak na mijn aantreden gemeld aan de Tweede Kamer dat er iets nieuws moet komen en dat we dit door een marktpartij laten doen. Getronics PinkRoccade heeft deze opdracht gewonnen."

De Belastingdienst heeft zo'n 3400 automatiseerders aan het werk. Beschikt het daarmee over de grootste ict-divisie van de rijksoverheid?
"Ja, vergeet niet dat we ook een kwart van alle rijksambtenaren in dienst hebben. De Belastingdienst is de grootste uitvoeringsorganisatie van het rijk en heeft te maken met miljoenen belastingplichtigen en miljoenen 'contactmomenten'. Wij sturen jaarlijks 120 miljoen documenten uit. Ict vormt de ruggengraat van dit proces en is ontzettend belangrijk voor de belastingdienst."

De automatisering bij de belastingdienst stond tot een paar jaar geleden als zeer innovatief te boek. Een treffend voorbeeld is het insturen van de elektronische aangifte per diskette (onlangs stopgezet), later per e-mail. Dit innovatieve imago is als sneeuw voor de zon verdwenen. Hoe komt dat?
"Dat is een combinatie van omstandigheden: een opeenstapeling van bezuinigingen in de afgelopen jaren en het te snel doorvoeren van grote projecten, zoals het bouwen van toepassingen voor de wet subWalvis en de zorg-, huur- en kinderopvangtoeslagen. Daar zat politieke druk achter. Bovendien zijn er achteraf gezien een aantal verkeerde beslissingen genomen, zoals het inbakken van oplossingen voor uitzonderingsgevallen. Dat heeft geleid tot een complexe ict-huishouding. Met als gevolg dat de dienstverlening van de Belastingdienst niet meer op het gewenste niveau ligt. Onze opgave is om opnieuw een paradepaardje op ict-gebied te worden."

Puinhoop

Er zijn al lange tijd grote problemen rond de invoering van subWalvis (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten), een gezamenlijk project van het UWV en de Belastingdienst. De Belastingdienst kreeg in dit kader een aantal taken van het UWV op het gebied van loonaangiftes en premie-inning voor verzekeringen ('de loonheffingketen') erbij. De verwerking van de gegevens door de Belastingdienst liep evenwel verkeerd: de systemen bleken niet goed gekoppeld te kunnen worden aan die van het UWV, waardoor de data niet te gebruiken waren. Ondernemers moeten nu opnieuw hun data insturen en de definitieve bedragen van toeslagen van werknemers en inkomensafhankelijke uitkeringen kunnen nog niet worden vastgesteld. Volgens minister Donner van Sociale Zaken is de overdracht van taken achteraf gezien niet verantwoord geweest, omdat er teveel werd gevraagd van de automatisering.

Staatssecretaris De Jager werd kort na het aantreden van het nieuwe kabinet geconfronteerd met de ontstane problemen. Samen met Donner riep hij vervolgens een gezamenlijk beheerteam in het leven dat over het UWV en de Belastingdienst heen een probleemanalyse heeft laten uitvoeren. Ook wijst hij op het hoog overleg dat regelmatig plaatsvindt tussen de bewindslieden, de raad van bestuur van het UWV, Directoraat-Generaal Belastingdienst en het beheerteam.  

Is er inmiddels al zicht op een oplossing voor de subWalvis-problematiek?
"Op korte termijn nemen we maatregelen om de loonheffingketen werkbaar te maken, zoals het inbouwen van betere poortcontrole in de software om fouten in de aangiftes te voorkomen. Ook willen we werkgevers die foute gegevens aanleveren, hierop sneller attenderen. De Belastingdienst voert verder overleg met de softwareleveranciers van verloningspakketten over eventuele verbeteringen. In de ict bestaat de uitspraak 'gigo': 'garbage in, garbage out', wat er op neerkomt dat een systeem alleen zinnige informatie levert indien het wordt gevoed met de juiste gegevens. Bij subWalvis zijn we dus het begin van die loonheffingketen goed aan het schoonmaken. Dan kan het bedrijfsleven alsnog de vruchten  van deze operatie plukken."

Wat zijn dan die voordelen?
"Voorheen werden werkgevers voor het aanleveren van allerlei gegevens benaderd vanuit verschillende kanalen: het UWV, de Belastingdienst en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Dat gebeurde soms drie keer per maand. Ik ben zelf vijftien jaar ondernemer geweest en ik weet hoe irritant het kan zijn wanneer publieke organisaties – die toch tot één en dezelfde overheid behoren – verschillend van elkaar om hetzelfde soort gegevens vragen.  In het kader van subWalvis is nu afgesproken: 'overheid, vraag één keer uit, dan kunnen daarna de verschillende afnemers die gegevens gebruiken.' Deze opzet leidt tot een lastenreductie bij werkgevers.

Omdat die loonheffingketen niet stabiel is gebleken, helaas, hebben we dat voordeel nog niet volledig verzilverd, ook al vragen het CBS en UWV tegenwoordig veel minder uit tegenwoordig. We moeten echter voor de jaargegevens een extra uitvraag doen onder werkgevers en dat hadden we liever niet gewild."

Wanneer is die schoonmaakactie bij subWalvis klaar?
"Naast korte termijnoplossingen kijken we ook naar zaken die op langere termijn aangepakt moeten worden. Maar daar is de steun van de Tweede Kamer voor nodig, omdat de wet- en regelgeving mogelijk moet worden aangepast. Dit debat voeren we deze maand."

Trekt u extra geld uit om de ict-problematiek aan te pakken?
"In de voorjaarsnota 2006 is 200 miljoen euro gereserveerd voor de vernieuwingsslag. Daarnaast hebben we binnen de begroting nog extra middelen kunnen vinden door met budgetten te schuiven. Dit is niet in een bepaald bedrag uit te drukken. Het is een andere prioriteitsstelling van taken waarmee medewerkers bezig zijn."

U komt uit de automatiseringsbranche. Was u voorbereid op dit soort ict-hoofdpijndossiers – laatst doken bij de Belastingdienst  ineens die foutieve aanbestedingen rond IBM op –  of schrok u zich rot?
"Nee, schrikken doe ik niet zo snel. Dat moet je in deze functie ook niet te veel doen. De problemen met subWalvis kwamen een week voor mijn aantreden aan het licht. Sommige mensen riepen dat het een verstandige zet van de formateur is geweest om mij met mijn ict-achtergrond bij de Belastingdienst neer te zetten. Ik zie het meer als een mooie bijkomstigheid.

Maar, de ict-problematiek is me niet meegevallen. Daar staat tegenover dat het voor mij dus een zeer relevante klus is. Het gaat nog jaren duren voordat alles qua ict bij de Belastingdienst weer op rolletjes loopt. Ik zet er graag de schouders onder."
Maar, de ict-problematiek is me niet meegevallen. Daar staat tegenover dat het voor mij dus een zeer relevante klus is. Het gaat nog jaren duren voordat alles qua ict bij de Belastingdienst weer op rolletjes loopt. Ik zet er graag de schouders onder."