Maatwerk of een standaardpakket: veel overheidsorganisaties staan op enig moment voor deze gecompliceerde keuze. De Raad voor de Kinderbescherming koos voor het laatste. Directeur Siebers van de Raad geeft inzicht in het hoe en waarom van de keuze voor een standaardoplossing.
Peter Siebers, directeur van de Raad voor de Kinderbescherming is best trots dat zijn organisatie het heeft aangedurfd zijn primaire proces in een standaard softwarepakket te stoppen. "Daar hebben we in overheidsland niet veel ervaring mee: het CWI heeft het gedaan, wij en wellicht nog wat anderen. Er komen dan ook aardig wat overheidsinstellingen bij ons op bezoek. Maar eerlijk is eerlijk: een aantal jaren terug, rond 2000 was er zeker een maatwerkoplossing uit de bus gekomen. Toen waren er nog onvoldoende flexibele standaardpakketten op de markt."
Siebers treft bij zijn aantreden in september 2002 een haast moedeloos stemmend ictlandschap aan bij de Raad. "We beschikten over twee primaire processystemen, allebei doorontwikkeld maatwerk uit 1996. Het einde van de levensduur daarvan was nabij: we liepen tegen onvoorspelbare en onoplosbare problemen op. Nieuwe vereisten vanuit de werkomgeving konden we in de systemen niet kwijt."
"Alle kennis lag bij één (kleine) leverancier (Dedicate/ILionx – red) die op een gegeven moment geen service level agreement meer wilde afsluiten en geen enkele garantie wilde geven op de werkzaamheden die ze aan de systemen verrichtten. Ook de kantoorautomatiseringomgeving was aan het einde van zijn Latijn. "Zevenentachtig decentrale servers, die ‘zachtjes' aan elkaar geknoopt waren. We hebben dan ook van alles meegemaakt in die tijd: uitval van servers, uitval van databases, dataverlies, noem maar op. Dr. Watson was bij ons kind aan huis."
"De meeste last hadden we van de decentrale opzet van de systemen. Onze 22 regio's beschikten in KIS (Kinderbescherming Informatie Systeem) door de decentrale implementatie elk over hun eigen database; 22 databases dus. KIS was bij de oplevering in 1996 best een goed systeem, maar inzicht in het dossier van hetzelfde kind in een andere regio hadden we niet. En dat is lastig, want onze cliënten verhuizen betrekkelijk vaak om problemen te ontlopen."
"We hebben begin 2003 een strategie vastgesteld die rustte op drie uitgangspunten. De voornaamste daarvan: we gaan niet verbouwen en opknappen, we gaan een nieuw systeem neerzetten. Het tweede basisbesluit was het bevriezen van KIS: zo min mogelijk veranderen in het systeem. De context waarin de Raad opereert is een aantal jaren redelijk stabiel gebleven. Daarmee hebben we vanuit systeemontwikkeling bezien best geluk gehad."
Centraliseren
Het derde uitgangspunt betrof het centraliseren van de ict-organisatie bij de Raad. "De werkprocessen hadden we al op orde; daar bovenop zijn we een centrale organisatie gaan creëren in Utrecht. We beschikten over zes verschillende ‘bedrijfjes' met elk hun eigen organisatie, bemanning en protocollen. Daar moest één centrale, stabiele organisatie uit ontstaan met ongeveer 30 fte aan medewerkers. Bij technisch beheer zouden we met vier te's minder toekunnen."
Maar het voornaamste besluit was toch om op een nieuw systeem over te gaan. Het programma Kinderbescherming Bedrijfsprocessen Systeem (KBPS) had twee doelen op het oog: het garanderen van de continuïteit door tijdige vervanging van oude systemen en het kunnen voldoen aan nieuwe eisen. "Dan gaat het om het uitwisselen van gegevens met de ketenpartners, processturing op doorlooptijden, snel veranderingen kunnen doorvoeren en het genereren van beleidsinformatie." De Raad wilde bovendien één programma voor de technische infrastructuur, de kantoorautomatisering en het primaire processysteem. "En dus ook in een keer aanbesteden, met één hoofdaannemer."
Het heeft weinig zin om over systemen en applicaties na te denken als de werkprocessen niet op orde zijn. "De Raad had gelukkig de werkprocessen van de zeven diensten al redelijk landelijk gestandaardiseerd. Bij aanvang van het programma én tijdens de bouw zijn die processen strakker gemodelleerd en zijn er een paar ingrijpende wijzigingen doorgevoerd, zoals per regio een centrale intake van zaken. De organisatie was rijp voor een zo'n procesmatige aanpak en een diepgaande analyse van ons case management. De druk om de doorlooptijden van onze onderzoeken te reduceren, was een breed gevoelde stimulans om onze werkprocessen te optimaliseren."
Niet terecht
"Het basisgevoel in het denken in de publieke sector is toch: wat wij doen is een uniek proces. Begrijpelijk maar vaak niet terecht. Vanuit case management bezien lijken we op de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND) en op het proces van het verstrekken van vergunningen in een gemeente. We zijn daarmee zowel in proces als in data heel goed vergelijkbaar. Achteraf gezien is deze zienswijze binnen het management van de Raad snel overgenomen."
De Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) stond voor een fundamentele keuze: kiezen voor maatwerk of voor een standaardpakket. De keuze is na zeven maanden studie en onderzoek gevallen op de standaard crmapplicatie van Siebel (thans onderdeel van Oracle). Siebers loopt de argumenten voor die keuze stuk voor stuk langs. "We wilden om te beginnen minder risico lopen bij het ontwikkelen, bouwen en beheren van ons primaire systeem; risico's in tijd, in kosten, in functionaliteit en in kwaliteit. Want ict én regie op dit soort projecten is geen core-competentie van de Raad. We waren kortom op zoek naar een bewezen oplossing die we elders in werking konden zien."
De RvdK wilde bovendien minder afhankelijk zijn van de leverancier. "We wilden een toekomstvast systeem waarvan het beheer eenvoudig zou zijn over te dragen aan een andere partij. Overigens hebben we nimmer het idee gehad met een standaardoplossing goedkoper uit te zijn." Met die gedachten in het achterhoofd is Siebers vooral met het lijnmanagement van de business gaan kijken naar de werking van de standaardpakketten. " De ict-afdeling was hierin ondersteunend en niet leidend. Het initiatief en de regie hebben altijd bij het lijnmanagement gelegen."
Eindgebruikers
Het maken van het bestek nam als gezegd een maand of zeven in beslag. Twynstra & Gudde leverde de programmamanager. "We hebben veel eindgebruikers betrokken bij het maken van het programma van eisen. Als we dit hadden nagelaten had deze fase ook in twee maanden gekund, maar dan hadden we aanzienlijk minder draagvlak gekregen en was de gerealiseerde oplossing van lagere kwaliteit geworden."
De Raad heeft uiteindelijk een short list opgesteld van vier aanbieders. "Op basis van de papieren offerte zaten nummer een en twee qua functionaliteit heel dicht bij elkaar. Een proof-of-concept heeft de doorslag gegeven in de keuze. Hierin zijn voorgeschreven cases door de resterende vier aanbieders in een demoversie uitgewerkt en voorgelegd aan een panel van uitvoerende medewerkers en ict'ers." De flexibele manier van modelleren en het meedenken met ons als toekomstige klant heeft de doorslag gegeven voor de combinatie Accenture/Siebel. Zij begrepen ons plan van aanpak het best en ze kwamen ook met de beste referenties. Het was overigens wel de duurste oplossing van de vier, maar we zijn binnen de programmabegroting gebleven."
De data van de cliënten van de RvdK worden opgeslagen in een SQL-database. "Daar liggen technische en financiële overwegingen aan ten grondslag. Met een Oracle-database wordt het gelijk zwaarder en duurder." De database krijgt 800.000 records te verstouwen, 81.000 cliënten maal de gemiddelde bewaartijd van tien jaar.
Acceptatietesten
Het bouwproces was in twee fasen geknipt: binnen de standaard en met aanvulling van maatwerk. Voor beide fasen waren acceptatietesten van gebruikers voorzien. "Met name de eerste fase, als het systeem nog maar half af is, vergt nogal wat van het inbeeldingsvermogen van de betrokken medewerkers." Het implementatieplan werd in februari 2006 opgesteld, de pilot implementaties speelden zich af in mei en juni van dat jaar en in december is alles afgerond.
"We hebben veel baat gehad van een projectleider implementatie uit de eigen gelederen. Daarnaast hadden we implementatiecoaches ingesteld die het lokale management vanaf drie weken voor go-live en tot vier weken daarna ondersteunden met de implementatie van de gewijzigde werkprocessen, het systeem en het managen van de organisatorische veranderingen die erbij hoorden. Alle trainingen zijn door onze eigen medewerkers aan hun collega's gegeven. Ook dat heeft goed gewerkt." Het lokale management was zeer tevreden over de wijze van implementeren."Als gevolg van een doordacht implementatieplan is het in grote lijnen van een leien dakje gegaan."
Voor de ingewikkelde managementrapportages is een datawarehouse gebouwd in Business Objects. Daaruit putten dan 140 managers de procesinformatie die ze nodig hebben. Het gekozen model maakt het mogelijk dat de RvdK met thin clients werkt als werkstation, die inloggen op de centrale servers in Den Haag. "Dat is goedkoper en levert minder beheer op." De rest van 2007 wordt gebruikt om de laatste plooien glad te strijken en meer interfaces te bouwen naar de buitenwereld. "Dan krijgen we ook de 35.000 processen-verbaal die we verwerken als xmlbestand binnen."
TAAK EN WERKZAAMHEDEN
De Raad voor de Kinderbescherming:
• komt op voor de rechten van kinderen van wie ontwikkeling en opvoeding worden bedreigd
• schept voorwaarden om bedreiging op te heffen of te voorkomen
• doet onderzoek, adviseert in juridische procedures, meestal aan de rechter
• kan maatregelen of sancties voorstellen
De Raad is met 2.100 fte's op 22 locaties actief voor jaarlijks 81-duizend kinderen.
Veel medewerkers hebben een sociaal-pedagogische achtergrond en de Raad beschikt over een groot aantal juridische en gedragsspecialisten. "Het zijn echte professionals," zegt Siebers. "Zeventig tot tachtig procent heeft een hbo-opleiding of hoger; de rest zorgt voor de administratieve ondersteuning.
De Raad voor de Kinderbescherming heeft een onderzoek- en adviesfunctie, in bijna alle gevallen aan de rechterlijke macht.
Drie diensten van de Raad bevinden zich op civielrechtelijkterrein:
• Beschermingszaken (12.000 gevallen)
• Scheiding en omgang (2.600 gevallen)
•Adoptiezaken (screenen van ouders, gezondheidsonderzoek)
Vier diensten bewegen zich op strafrechtelijk terrein:
• Basisonderzoek straf (32.000 gevallen; meestal na een proces-verbaal)
•Vervolgonderzoek straf
• Coördinatie taakstraffen (22.000 gevallen; werkstraffen of leerstraffen na een gerechtelijke uitspraak)
• Casusregie straf (regie van ketenactiviteiten rond een kind)
Alle cijfers hebben betrekking op 2006.
ROI EN IMPLEMENTATIE
"De return on investment van een programma als het onze zit in de verbetering van de primaire processen. Als de processturing beter door de systemen wordt ondersteund levert dat productiviteitswinst op. Die hebben we ook ingeboekt: de taakstellingwinst bedraagt een miljoen per jaar. Een voorbeeld? In het nieuwe systeem wordt elk kind slechts een keer ingevoerd in de relationele database. Het ‘kinddossier' met de naw-gegevens en de gegevens van de ouders wordt in een andere tabel bijgehouden dan de ‘kindzaken', de neerslag van de verschillende onderzoeken die gedaan zijn. De relationele database koppelt vervolgens dossier aan zaken.
We hebben de business case van het Kinderbescherming Bedrijfsprocessen Systeem (KBPS) voorgelegd aan het ministerie van Justitie.We nemen zelf de helft van de financiering voor onze rekening en lenen de andere helft van het ministerie.We betalen die lening in vijf jaar terug. Ons nieuwe systeem kost in totaal 14 miljoen. Bij de berekeningen hebben we alle interne kosten gekapitaliseerd, ook de opleidingen en trainingen door eigen medewerkers.We hadden 54 fte's ingecalculeerd aan interne capaciteit; het zijn er uiteindelijk rond de zestig geworden (voor een project van vier jaar).
Door het sterke commitment van ons management wisten we dat we op die zestig fte's konden rekenen. Bovendien was het een goed signaal aan het ministerie, dat we konden aantonen dat we met een enorme inspanning bezig waren. En dat het dus redelijk was dat zij de helft van het programma betaalden. Vanuit de uitvoering zijn er heel goede mensen bij het programma ingeschakeld. Die hebben we dan ook veel zeggenschap gegeven."
