Loket met voorbedachten rade

Intergemeentelijke samenwerking blijkt 'in'. De cooperatie Dimpact is daarvan het levende bewijs. Leden kunnen digitale loketdiensten afnemen zonder te hoeven aanbesteden. Dimpact gooit er een schepje bovenop. De cooperatie bundelt de krachten met het Ictu-programma GovUnited. Doel: gemeenten goedkoper en makkelijker helpen aan een 'e-overheid'.

Dimpact is een gemeentelijk samenwerkingsverband van Zwolle, Enschede en de drie kleinere gemeenten Hellendoorn, Oldenzaal en Heusden. Het gunde de gezamenlijke aanbesteding voor de inrichting van een nieuw digitaal loket aan Atos Consulting, met als onderaannemers BMC, Emaxx en XL21. Vanaf 1 juli werken de Dimpact-gemeenten en de leveranciers aan de realisatie van digitale producten als verhuisbericht, bouwvergunning, kapvergunning, GBA-uittreksel, Dig-id, 'mijn Loket-functionaliteit', betaling, adresgegevens opvragen en afspraken maken. Na oplevering voldoen de gemeenten aan de richtlijn van de landelijke politiek om in 2007 65 procent van de publieke dienstverlening digitaal te kunnen aanbieden.
Het bijzondere aan Dimpact is de coöperatieve vorm. Andere gemeenten mogen zich aansluiten en kunnen vervolgens softwarediensten afnemen zonder hiervoor een aanbesteding te hoeven uitschrijven. René Bal, directeur Dimpact, legt uit: "Gemeenten betalen eenmalig één euro exclusief btw per inwoner aan 'abonneegeld', en 1,20 euro exclusief btw per inwoner per jaar voor geleverde diensten. Omdat Dimpact een coöperatieve vereniging is, bepalen deelnemende gemeenten samen het beleid en sturen de ontwikkelingen aan."
De rolverdeling bij Dimpact is als volgt: de gemeenten specificeren de gewenste digitale producten, Atos Consulting werkt de oplossing uit, en de gemeenten testen het resultaat. Bal benadrukt dat het om generieke transacties gaat, waarbij voor gemeenten verschillende opties mogelijk zijn. "We willen een basis neerzetten die alle gemeenten kunnen gebruiken. Alle transacties en nieuwe softwaremodules zijn eigendom van Dimpact. Vergelijk het met Excel: dat is van Microsoft, maar de specifieke toepassingen erop zijn in handen van de maker of opdrachtgever."
Het idee achter de coöperatieve opzet is het realiseren van standaardisatie. Doordat de gemeenten zelf aan de touwtjes trekken willen ze leveranciersafhankelijkheid voorkomen. Daarnaast vinden de bondgenoten kennisuitwisseling van groot belang. En, niet onbelangrijk, hoe meer gemeenten meedoen, des te goedkoper de software wordt en des te meer geld er overblijft voor doorontwikkeling.

Fusie

Bij gemeenten bestaat een urgentie om samen te werken: zij zien zich geconfronteerd met bezuinigingen, een gebrek aan kennis over nieuwe technologie en allerlei nieuwe wet- en regelgeving, beklemtoont Bal. "Voorheen hoefde een it-manager zich alleen te bemoeien met het beheer van de backoffice, nu moet die verstand hebben van architectuur en midoffice-ontwikkelingen. Dat kan hij niet alleen, samenwerking is gewenst, vooral bij kleinere organisaties."
Bal zegt namens Dimpact in gesprek te zijn met verscheidene nieuwe gemeenten. Namen noemen kan hij nog niet, al is bekend dat er onderhandelingen lopen met de gemeente Emmen. Ook provincies, zoals Overijssel, willen inhaken, omdat zij veel te maken hebben met gemeentelijke informatiestromen. Dimpact gaat op zijn beurt vanaf 2007 intensief samenwerken met Gov.United, een bondgenootschap van negen grote gemeenten dat eveneens tegen een relatief gering bedrag openstaat voor nieuwe leden. Gemeenten kunnen bestaande e-diensten afnemen of participeren in de ontwikkeling van nieuwe producten. Omdat Dimpact en GovUnited in opzet sterk op elkaar lijken, en er reeds een goede verstandhouding bestond, besloten beide clubs tot een krachtenbundeling. Met als streven het opgaan van beide partijen in een nieuwe organisatie begin 2008. In eerste instantie blijven Dimpact en GovUnited dus nog bestaan; zij vullen de exacte wijze van samenwerking de komende maanden in.
"Het is moeilijk aan overheidsorganisaties uit te leggen dat er twee vergelijkbare initiatieven zijn", zegt programmamanager Arjen Hof van GovUnited. "Om te voorkomen dat er onderlinge concurrentie ontstaat, is het belangrijk dat de krachten worden gebundeld. Bij de synergie die daarbij tot stand komt, is vooral de dienstverlening aan burgers en bedrijven gebaat." Hof vindt dat GovUnited toegevoegde waarde biedt omdat de aandacht zich richt op de gehele dienstverlening, via de verschillende kanalen (web, e-mail, telefoon, balie) en er een sterke verbinding ligt met andere ontwikkelingen, zoals PIP (de persoonlijke internetpagina). "Uiteindelijk gaat het om de dienstverlening en niet om de ict!."

 

In conclaaf

De basis van Dimpact ligt in de periode 1995-2004, toen de gemeente Enschede een 'superpilot' was en met overheidssteun digitale loketdiensten kon ontwikkelen. In tegenstelling tot de gemeente Den Haag, die zich als superpilot vooral op het inrichten van een nieuwe interne it-architectuur richtte, was Enschede met de buitenkant bezig: het opzetten van een informatieverschaffing met bijbehorende transacties voor burgers en bedrijven. De gemeente begon met het opzetten van digitale producten, zoals het aanvragen van een kapvergunning. "Een eis van de rijksoverheid was om de bereikte resultaten uit te dragen naar andere gemeenten", vertelt Bal. "Enschede deed dit met Zwolle, Hellendoorn en Oldenzaal. Hoewel de aanpak de andere gemeenten aansprak, doken er ook problemen op, zoals de inmiddels verouderde technologie waarmee de loketoplossing was ontwikkeld, en bepaalde transacties die toch wel specifiek Enschedees waren."
De drang tot samenwerking bleef echter bestaan. In 2005 gingen de gemeenten hierover met elkaar in conclaaf. Het Brabantse Heusden sloot zich aan. Het vijftal beschikte reeds over digitale loketten, maar de onderlinge verschillen waren groot. Enschede bood bijvoorbeeld 180 producten en diensten aan, Heusden zo'n 90, en Zwolle enkele tientallen. Hellendoorn en Oldenzaal hadden slechts een sitepresentatie.
Volgens Bal ontstond bij deze gemeenten het idee om nog één keer van de grond af aan een modern digitaal loket te ontwikkelen, met een complete productencatalogus, een koppeling via de midoffice aan de backoffice, webbetaling en authenticatie. "Uitgangspunt was dat de transacties generiek én parametriseerbaar behoorden te zijn. Neem weer die kapvergunning: bij de ene gemeente is de hoogte van de te kappen boom allesbepalend, en bij de andere de dikte, en allebei moeten wel met de digitale loketaanvraag uit de voeten kunnen."

 

Rechtszaak

De daadwerkelijke aanbesteding liep in het voorjaar van 2006. "Er is aanbesteed vanuit de gedachte dat nieuwe partijen naderhand kunnen aanhaken. We hebben scenario's ontwikkeld met 8, 16 en 32 gemeenten die lid zijn van Dimpact, zonder dat elk zelf een digitaal loket hoefde aan te besteden. Aanbestedingen kosten geld, zo'n 50.000-100.000 euro per keer. Zo'n som geven wij liever uit aan de doorontwikkeling van de technologie."
Bal begrijpt dat de opzet van Dimpact voor leveranciers bedreigend kan overkomen. Door de gezamenlijke aanbesteding van zo'n coöperatieve vereniging à la Rabobank ziet de automatiseerder namelijk in een klap niet één, maar diverse potentiële opdrachtgevers wegvallen. Hij wijst erop dat het bij Dimpact om een krachtenbundeling gaat, vergelijkbaar met het Waterschapshuis dat voor waterschappen gemeenschappelijke aanbestedingen regelt, zoals recent voor één contentmanagementsysteem. "Dimpact is geen commercieel bedrijf. Net als het Waterschapshuis vormen wij een inkoopkantoor voor een aantal publieke instellingen, waarbij we profiteren van de schaalvoordelen, scherp inkopen en geld besparen dat we normaliter kwijt zouden zijn geraakt aan verschillende leveranciers. Bovendien besteden we over vier jaar alles weer opnieuw aan. We hebben het juridisch secuur laten checken. Dimpact is 'aanbestedingsproof'."
It-dienstverlener Inter Access kon zich niet vinden in de gunning aan Atos Consulting & co en spande een rechtszaak aan, omdat de aanbesteding onrechtmatig zou zijn verlopen. Hoewel de automatiseerder de zaak in september verloor, kostte het Dimpact tijd. De uitbouw van de eigen organisatie liep daardoor vertraging op, omdat eerst op het oordeel van de rechter moest worden gewacht. Begin december is Dimpact definitief als coöperatie bekrachtigd, met een directeur, een bestuur, een raad van commissarissen en een algemene ledenvergadering.

 

Mijlpalen

Bij de ontwikkeling van de loketdiensten zorgt Atos Consulting voor de coördinatie en op termijn voor het beheer en de hosting van de software op grote schaal. XL21 ontwikkelt de frontoffice-software op basis van Microsoft en eMaxx regelt de open source midoffice. BMC draagt samen met Atos zorg voor het verandermanagement: hoe moet de gemeentelijke organisatie worden gekanteld na de invoering van het digitaal loket?
"Omdat er veel moet gebeuren, werken we met tussentijdse mijlpalen. Anders verlies je het zicht", zegt Bal. "We zijn begonnen met het in test draaien van vier niet al te complexe transacties, zoals het doorgeven van een verhuizing en het aanvragen van een GBA-uittreksel, waarbij ook nog eens verschillende procesaspecten aan bod komen. Denk aan betalen, identificeren, het tonen van informatie uit de backoffice en het daarin weer wegschrijven en het verwerken van elektronische formulieren." De invulling van het digitale loket gebeurt in drie fasen. De eerste Dimpact-producten werden rond 1 september opgeleverd; in maart 2007 zijn 34 standaard transacties klaar en staat er een goedwerkend digitaal loket; in de maanden erna volgt een uitbreiding naar 90 transacties. Begin 2007 gaat Hellendoorn in één klap over, tegelijkertijd met de oplevering van het nieuwe gemeentehuis. Enschede, Zwolle en Heusden kiezen een gefaseerde aanpak en voegen vanaf begin 2007 steeds meer producten toe aan hun digitale loket. De gemeente Oldenzaal is in oktober al met die vier diensten live gegaan, omdat het net een glasvezelverbinding met Ndix heeft laten aanleggen, en bouwt dit in 2007 verder uit. De Dimpact-directeur verwacht dat de gemeenten de diensten eerst online zetten en pas later, wanneer alles loopt, er ruchtbaarheid aan zullen geven.

Praktische instelling

Dimpact haakt in op de methoden, standaarden en hulpmiddelen van Egem. Dit Ictu-kennisplatform, dat gemeenten ondersteunt bij het verbeteren van hun dienstverlening met behulp van ict, participeert ook in vergaderingen van de coöperatie om kennis uit wisselen. Maar Egem-oplossingen worden pas overgenomen als ze echt gebruiksklaar zijn, benadrukt Bal. "Op dit moment zijn bijvoorbeeld de eFormulieren nog niet aangepast aan de voorschriften van Drempels Weg en zijn de uitwisselingsformaten nog niet goed geregeld." Voor de verdere ontwikkeling laat Dimpact zich leiden door de zaken die in 2007 bij de gemeenten spelen, zoals de nieuwe basisregistraties, het BurgerServiceNummer, de Wet Maatschappelijke Onderneming (WMO, waarbij de gemeenten vanaf 1 januari 2007 een aantal (thuis)zorgtaken overnemen van zorginstanties), Wkpb (Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen) en de WOZ/OZB. Verder kijkt de coöperatie naar de productenlijst die is gepubliceerd op Advies.overheid.nl. Niet alles wat daarop staat is zinvol om het als generieke dienst direct over te nemen in het digitale loket. Het ophalen van huisvuil bijvoorbeeld doet niet elke gemeente zelf; soms is een verzelfstandigd onderdeel buiten de gemeente ingeschakeld. Bal: "Gelukkig is in algemene zin de lokale overheid in Nederland praktisch ingesteld: richtlijnen zijn niet dwingend." Hij wijst op Heusden en Oldenzaal, die alleen mensen met een DigiD toelaten op het transactiegedeelte van hun site, terwijl van Enschede iedereen erop mag. "Dan vragen we aan de bouwers om opties die je aan en uit kan zetten. Zo'n aanpak geldt ook voor afwijkende voorwaarden die gemeenten ten opzichte van elkaar hanteren. Maar dit is niet oneindig. De beschreven processen kunnen niet totaal anders worden, anders wordt het loket te complex en zitten we straks met verschillende implementaties. Dan kunnen we het gemeenschappelijk beheer en de doorontwikkeling vergeten."
Bal beseft dat Dimpact de basis van het digitale loket streng zal moeten bewaken. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld met bijdragen komen die zij aan andere leden aanbieden, zoals het ontsluiten van geografische informatie. Daarvoor loopt nu een initiatief. De functionaliteit die dan geleverd wordt, komt vrij voor alle leden. "Het is in dit verband natuurlijk essentieel om met elkaar een goede architectuur af te spreken waarbinnen zoiets wordt gerealiseerd."

Govunited

GovUnited is in juni 2006 gestart als programma onder de stichting ICTU. Tot de aangesloten gemeenten behoren: Almere, Amsterdam, Arnhem, Den Haag, Dordrecht, Groningen, Haarlem, Rotterdam en Utrecht. Voorzitter Henk Wesseling (tevens gemeentesecretaris van Dordrecht) legt uit dat op gemeentelijk niveau de stappen naar naar de zogeheten e-gemeente nogal traag verlopen. Hij noemt op de website van Gov.United een aantal oorzaken: "De complexiteit van de omslag naar een elektronische manier van werken is er daar een van, maar de beperkte personele en budgettaire capaciteit van afzonderlijke gemeenten speelt ook een rol. En dus heeft een aantal gemeentesecretarissen het initiatief genomen tot het oprichten van GovUnited." Doel is het verkrijgen van een 'e-instrumentarium' voor een digitaal loket, op basis van de Egem-standaarden. Het Ictu-programma gebruikt geslaagde praktijkvoorbeelden van deelnemende gemeenten, zoals de intelligente e-formulieren van de gemeente Amsterdam of het zaaksysteem van Dordrecht. Parallel hieraan is GovUnited gestart met de ontwikkeling van nieuwe innovatieve producten.
Een gemeente neemt elektronische diensten af op basis van een service level agreement met GovUnited. Het bureau biedt deze aan op basis van een application service provider-model aan en regelt tevens het beheer en de hosting ervan. Dat levert schaalvoordelen op. De software hoeft niet op de systemen van een gemeente te worden geïnstalleerd, maar draait op een centrale locatie. Ook is het aanschaffen van hardware niet nodig en is het beheer geregeld. GovUnited voert de regie, maar zegt zoveel mogelijk over te willen laten aan de markt.
Een van de projecten is het bouwen van een digitaal loket voor Haarlem. De Spaarnestad heeft vergeleken met andere 100.000+-steden dringend behoefte aan een volwassenen aanwezigheid op internet. Een typerend voorbeeld van de Haarlemse achterstand is de aanvraag WVG (Wet Voorzieningen Gehandicapten), waarvoor op de site wel een pdf-formulier bestaat. Maar dat formulier moet vervolgens worden geprint, ingevuld en per post of fax opgestuurd. Een digitale afhandeling ervan levert Haarlem een besparing in tijd en geld op. De eerste fase van het digitale dienstverleningsproject eindigt in maart 2007. Dan moet de gemeente beschikken over een loketapplicatie, een productcatalogus, een set van elektronische formulieren, DigiD-toepassingen en een internetkassa. Ook dient het dan mogelijk te zijn allerlei producten van burgerzaken, zoals het aanvragen van een uittreksel uit het bevolkingsregister of het doorgeven van een verhuisbericht, digitaal af te werken.