Dimpact besteedt slim aan

Dimpact is volop bezig met de realisatie van een nieuw digitaal loket. Daar heeft de rechtszaak die Inter Access heeft aangespannen geen roet in het eten kunnen gooien. Maar in hoeverre verstoort dit gemeentelijk samenwerkingsverband met zijn ‘aanbestedingspact’ eigenlijk de marktwerking?

Directeur René Bal van Dimpact is blij dat de rechtszaak achter de rug is. Niet dat het samenwerkingsverband van Zwolle, Enschede en de drie kleinere gemeenten Hellendoorn, Oldenzaal en Heusden stilstond nadat Inter Access het kort geding had aangespannen, maar zoiets kost wel tijd en energie. Dimpact gunde de gezamenlijke aanbesteding voor de inrichting van een nieuw digitaal loket afgelopen 26 juli aan een consortium, bestaande uit Atos Consulting, BMC, Emaxx en XL21. Vanaf 1 juli hebben de Dimpact-gemeenten en de leveranciers gewerkt aan de realisatie van de eerste negen (digitale) producten: verhuisbericht, bouwvergunning, kapvergunning, GBA-uittreksel, DigiD, ‘mijn Loket-functionaliteit’, betaling, adresgegevens opvragen en afspraken maken. In januari 2007 zullen de vijf gemeenten en het consortium de overige dertig producten uitwerken en implementeren. Hierdoor voldoen de gemeenten aan de richtlijn van de landelijke politiek om 65 procent van de publieke dienstverlening digitaal te kunnen aanbieden.

Haast

Mededinger Inter Access spande echter een kort geding aan tegen de uitkomst van de gunning omdat het vond dat zijn aanbod beter was dan dat van de winnaar. Ook meende het bedrijf dat winnaar Atos Consulting werd voorgetrokken, omdat deze firma eerder betrokken was bij het verlenen van diensten aan Enschede. De zaak stond pas in september op de rol. De voorzieningenrechter vond dan ook dat Inter Access te lang heeft gewacht eer het ging procederen, en daarvoor ook geen gegronde redenen aanvoerde. Zeker omdat Inter Access wist dat Dimpact haast had met de ontwikkeling van de digitale loketten. De rechter in Zwolle stelde verder dat Dimpact de bezwaren van Inter Access “gemotiveerd weersproken” had en was er niet van overtuigd dat er fouten zijn gemaakt tijdens de aanbestedingsprocedure. Dimpact voerde bijvoorbeeld, met betrekking tot de klacht van Inter Access dat zijn bieding te laag was beoordeeld, aan dat de automatiseerder te weinig informatie had verschaft over de kwaliteit van het dienstverlenende team, en dat het plan van aanpak van Inter Access te veel afweek van wat Dimpact vroeg. De gemeentelijke alliantie wil namelijk de te ontwikkelen loketoplossing in eigendom krijgen om leveranciers direct aan te sturen en de software ook aan andere gemeenten, die zich aansluiten bij de coöperatie, te kunnen bieden. De automatiseerder hield echter vast aan het intellectueel eigendom van de standaard WEB+ en stelde voor dat de gemeenten zouden deelnemen aan de gebruikersvereniging van WEB+.

Blokkade

In de ogen van het vijftal gemeenten heeft Inter Access met de late gang naar de rechter getracht de voortgang van Dimpact te blokkeren. Door de gezamenlijke aanbesteding ziet de automatiseerder in een klap niet één maar een paar potentiële opdrachtgevers wegvallen. Bovendien kunnen andere gemeenten zich aansluiten bij de coöperatie. Zij kunnen vervolgens softwarediensten afnemen zonder hiervoor een aanbesteding te hoeven uitschrijven. Bal legt uit: “Gemeenten betalen eenmalig een euro exclusief BTW per inwoner aan ‘abonneegeld’, en 1,20 excl.BTW per inwoner per jaar voor geleverde diensten. In totaal zal Dimpact negentig transactionele diensten aanbieden rond het digitale loket, ontwikkeld door het consortium onder leiding van Atos Consulting. Omdat Dimpact een coöperatieve vereniging is, bepalen deelnemende gemeenten samen het beleid en sturen de ontwikkelingen aan.”

Han Dieperink, directeur van Inter Access, blijft erbij dat het aanbod van zijn bedrijf tegen vergelijkbare kwaliteit stukken goedkoper is dan dat van het winnende consortium. “De oplossing die Dimpact laat bouwen komt vele malen duurder uit, vanwege het startgeld en dat bedrag per jaar dat gemeenten voor loketdiensten moeten betalen. Dat zijn aanzienlijke kosten.” Een hoger beroep zit er echter niet in. “Onze advocaten gaven ons juist veel kans, maar we zien er van af om geen verdere imagoschade op te lopen. We willen ons gelijk in de markt halen. Maar wat Dimpact en de rechter bijvoorbeeld ook niet goed hebben begrepen, en ik heb de offerte thuis, is dat wij weldegelijk het eigendom van de voor Dimpact ontwikkelde modules op basis van Web+ zouden afstaan. Alleen het Web+-basisproduct, zoals wij dat ook aan andere gemeenten beschikbaar stellen, is ons intellectueel eigendom.”

Coöperatie

De rolverdeling bij Dimpact is als volgt: de gemeenten specificeren de gewenste digitale producten, het consortium werkt de oplossing uit, en de gemeenten testen het resultaat. Atos Consulting zorgt voor de coördinatie en op termijn voor het beheer en de hosting van de software op grote schaal, iets waar kleine specialisten als XL21(frontoffice-software) en eMaxx (midoffice-module) niet voor toegerust zijn. BMC draagt samen met Atos zorg voor het verandermanagement: hoe moet de gemeentelijke organisatie worden gekanteld na de invoering van het digitaal loket.

Bal benadrukt dat het om generieke transacties gaat, waarbij voor gemeenten verschillende opties mogelijk zijn. “We willen een basis neerzetten die alle gemeenten kunnen gebruiken. Alle transacties en nieuwe softwaremodules zijn eigendom van Dimpact. Vergelijk het met Excel: dat is van Microsoft, maar de specifieke toepassingen erop zijn in handen van de maker of opdrachtgever.”

Het idee achter de coöperatieve opzet is het realiseren van standaardisatie. Doordat de gemeenten zelf aan de touwtjes trekken willen ze leveranciersafhankelijkheid voorkomen. Daarnaast vinden de bondgenoten kennisuitwisseling van groot belang. Bal zegt namens Dimpact in gesprek te zijn met diverse geïnteresseerde gemeenten. Namen noemen kan hij nog niet, al is bekend dat er onderhandelingen lopen met de gemeente Emmen. Vindt hij niet dat Dimpact op deze manier marktbelemmerend bezig is? Tenslotte exploiteert een groep gemeenten softwarediensten die ook door commerciële partijen geleverd kunnen worden. “Nee, over vier jaar besteden we alles weer opnieuw aan. Bovendien moeten de huidige gemeenteleveranciers hun backoffice-systemen koppelen aan onze loketoplossing. Dat is ook werkverschaffend.” Hij wijst erop dat het bij Dimpact om een krachtenbundeling gaat, vergelijkbaar met het Waterschapshuis dat voor waterschappen gemeenschappelijke aanbestedingen regelt, zoals recent voor één contentmanagementsysteem. “Net als zij vormen wij een inkoopkantoor voor een aantal publieke instellingen, waarbij we profiteren van de schaalvoordelen. Het is een gat in de markt. We hebben het juridisch secuur laten checken. Dimpact is ‘aanbestedingsproof’.”

Bal verwijst naar het Besluit Aanbesteding Overheidsopdrachten, waarin staat dat overheden opdrachten voor diensten zelf moeten aanbesteden, maar waarin één uitzondering geldt, zoals verwoordt in artikel 17: ‘Dit besluit is niet van toepassing op overheidsopdrachten voor diensten die door een aanbestedende dienst worden gegund aan een andere aanbestedende dienst of aan een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten, op basis van een uitsluitend recht dat deze aanbestedende dienst geniet’. Met andere woorden: een publieke organisatie kan zo’n opdracht gunnen aan een andere aanbestedende instantie of een samenwerkingsverband, zolang het maar namens die overheidsorganisatie gebeurt. “In ons geval verlenen nieuwe toetredende gemeenten Dimpact een uitsluitend recht voor de digitale dienstverlening”, licht Bal toe. Hij beklemtoont dat Dimpact geen commerciële partij is: door scherp in te kopen besparen de gemeenten geld dat ze – wanneer ze alle apart zouden aanbesteden – kwijt zouden zijn geraakt aan de verschillende leveranciers.

Tegenwerpingen

Reinoud Westerdijk, advocaat van het kantoor Kennedy van der Laan en gespecialiseerd in aanbestedingsrecht, zet vraagtekens bij deze uitleg van artikel 17. Die uitzondering van een ‘uitsluitend recht’ geldt in zijn ogen meer voor speciale activiteiten die de overheid in handen van een gespecialiseerde partij heeft gelegd, zoals Schiphol, dat een concessie heeft om op het aangewezen terrein luchthavenfaciliteiten te exploiteren, het Inlichtingenbureau, dat sociale fraude aanpakt en de Informatiebeheer Groep, die de studiefinanciering regelt. “Artikel 17 ontslaat gemeenten slechts van de verplichting om aan te besteden in heel specifieke gevallen. Op die manier kun je vrij gemakkelijk de aanbestedingsregels ontwijken: ken een uitsluitend recht toe aan een partij – die natuurlijk wel een aanbestedende dienst of samenwerkingsverband daarvan moet zijn – om in de eigen regio exclusief bepaalde diensten te verrichten en gun daarna de opdracht voor die diensten aan die partij. Dat lijkt me niet de bedoeling van het Besluit Aanbesteding Overheidsopdrachten.”

“Bovendien”, vervolgt Westerdijk”, stelt dit Besluit aanvullende voorwaarden: de toetredende gemeenten moeten het uitsluitende recht bij besluit toekennen en bovendien moet dit recht verenigbaar zijn met het EG-Verdrag. Potentieel zou elke gemeente op deze wijze een uitsluitend recht kunnen toekennen aan Dimpact en gaat de markt voor dit soort diensten in heel Nederland op slot voor een periode van vier jaar. Ik vraag me af of dat via deze constructie verenigbaar is met de Verdragbepalingen inzake de mededinging en het vrij verkeer van diensten.”

Verder tekent hij hierbij aan dat duidelijk moet zijn of er een reële vergoeding wordt betaald voor de af te nemen diensten. “Als blijkt dat de gemeenten ver onder de gemiddelde marktprijs een product binnenhalen dan kan dat in strijd zijn met het doel van het aanbestedingsrecht: het creëren van vrije mededinging bij overheidsopdrachten. En indien geen beroep op artikel 17 kan worden gedaan moet natuurlijk gekeken worden naar de prijs die aansluitende gemeenten, zoals Emmen, betalen. Als die prijs boven het drempelbedrag ligt, dan kan een gemeente de diensten niet zo maar van de coöperatie afnemen en moet volledig worden aanbesteed.” De raadsman wijst er tevens op dat als de prijs onder de drempel ligt overheidsorganisaties eveneens de plicht hebben om aankopen die niet worden aanbesteed publiekelijk bekend te maken. “De gemeente Emmen zou niet zomaar met één partij in zee kunnen gaan zonder hieraan ruchtbaarheid te geven. Dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en met name het transparantiebeginsel. Dit is uitgemaakt in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en heeft ook in ons land al tot jurisprudentie geleid. Als je de trend in die jurisprudentie volgt lijkt dit zelfs van toepassing in de situatie van art. 17 BAO.”

Volgens Bal heeft Dimpact bij de start van de aanbesteding weldegelijk aangekondigd dat meer gemeenten zich kunnen aansluiten. Voor diverse uitbreidingsscenario’s (8, 16, 32 gemeenten) zijn ook prijzen opgevraagd.

Inter Access-directeur Dieperink beschouwt Dimpact als een eenmalige ‘concurrent’, een particulier bedrijf dat is voortgekomen uit overheidskringen. Als Emmen er straks ook bijkomt, vindt hij het een ander verhaal. “Zoiets werkt marktverstorend. Maar het is een zaak van de politiek. Die behoort zich uit te spreken of overheden een regierol of een leveranciersrol moeten bekleden. Geldt de marktwerking of regelt de overheid hetzelf? Kijk naar het eFormulier, daarbij speelt de overheid voor uitgever, of de centrale server Bouwvergunning, die doet overheid ook zelf.” Een paar jaar terug vond er een discussie plaats over de Vind-catalogus voor digitale loketten. Die gaf de overheid min of meer gratis weg, zeer tegen de zin in van leveranciers als PinkRoccade en Centric. “Daar doet me dit ook aan denken”, zegt Dieperink. “Mijn vraag is dan ook: op welke visie leunt de overheid?