Bondsrepubliek online

Waar in Nederland de gemeenten het voortouw namen rond de digitale overheid, is dat in Duitsland net andersom. Daar is eerst op bondsniveau de elektronische dienstverlening op poten gezet middels het programma BundOnline 2005. Ruim vierhonderd diensten staan inmiddels online. Nu nog de lokale overheden.

Ook Duitsland kent zijn 'Andere Overheid'. Dit verbeterprogramma startte in 1999 onder de naam 'Moderner Staat – Moderne Verwaltung'. Een van de hoofdpunten is de digitale overheid. In september 2000 lanceerde de regering het project BundOnline 2005, met als ambitieuze doelstelling dat alle federale overheidsdiensten eind 2005 eveneens via internet zouden lopen. Duitsland liep op dat moment in vergelijking met andere West-Europese landen achter qua webdienstverlening. Onder aanvoering van voormalig bondskanselier Gerhard Schröder moest het schip worden vlotgetrokken. De SPD-regering stelde aan het ministerie van binnenlandse zaken zo'n 1,6 miljard euro beschikbaar om BundOnline 2005 in te richten.
"Het streven was om in 2005 379 overheidsdiensten klaar te hebben voor internet. Dat zijn er 440 geworden", vertelt een tevreden Markus Schulmeyer, lid van het managementteam van BundOnline. Hij wijst erop dat de bestuurlijke inrichting – de Bondsrepubliek Duitsland is een federalistische staat, bestaande uit zestien deelstaten en een overkoepelende bondsregering – een moeilijker uitgangspositie vormt dan de centrale overheidsinrichting van andere staten. Beslissingen over aanpak en veranderingen kunnen alleen in consensus met 'Bund, Länder en Kommunen' worden gemaakt. Volgens Schulmeyer moest BundOnline niet alleen de e-overheid een forse impuls geven, ook was het project gericht op het aanbrengen van structuur en standaardisatie. "Wat er tot dan toe aan webdiensten bestond, was vooral op eigen initiatief tot stand gekomen." Bovendien opereren er tal van it-leveranciers. In tegenstelling tot de Nederlandse markt voor overheidssystemen, die beperkt en overzichtelijk is, geeft het Duitse equivalent daarom een versnipperd beeld. Om standaardisatie af te dwingen moeten de ongeveer zeshonderd federale organisaties de BundOnline-webtoepassingen overnemen. Zo'n vierhonderd daarvan werken inmiddels met één of meer internetdiensten. De Bundesrechnungshof – de Duitse Rekenkamer – neemt dit punt van de it-huishouding mee in de reguliere evaluaties naar het reilen en zeilen van de instanties. Schulmeyer tekent hierbij aan dat er geen straffen worden uitgedeeld. "We oefenen liever druk uit als een organisatie zich niet aan de standaardvoorzieningen houdt. Al zijn er uitzonderingen, bijvoorbeeld als er net een nieuwe applicatie is aangeschaft, of als een bepaalde activiteit zo afwijkt dat speciale software vereist is."

Eén voor allen…

In het kader van BundOnline 2005 zijn vijf basiscomponenten ontwikkeld waarmee federale overheidsinstanties aan de slag kunnen (op basis van Saga: Standards und Architektur für e-Government Anwendungen). Voor de bouw van websites vormt het contentmanagementsysteem (cms) van CoreMedia de kern. Binnenlandse zaken nam de it-dienstverlener Materna in de arm om de cms-software dusdanig in te richten dat overheden er intra- en extranet-toepassingen mee kunnen opbouwen. Een tweede component is het 'Form Management System', een interactieve formulierengenerator, geleverd door Lucom (met als systeemintegratoren Siemens Business Services en Materna). Hiermee zijn de paperassen die nodig zijn om een dienst aan te vragen, digitaal in te vullen en te verwerken. De andere drie basiscomponenten betreffen het elektronisch betalingsplatform, een virtuele postbus (met digitale handtekening) en het portaal www.bund.de. Binnen het BundOnline-portfolio is ook ruimte voor eigen initiatief: een overheidsorgaan dat een goedlopende oplossing heeft ontwikkeld, of zijn ervaringen wil delen, kan zulke zaken kwijt op een aparte website (onder het motto 'Einer-für-Alle Dienstleitungen').
Het aanbod van overheidsdiensten via het web richt zich op drie groepen: burgers, ondernemers en de overheid zelf. Burgers kunnen hun kinderbijslag bijvoorbeeld elektronisch regelen of een verklaring van goed gedrag (voor een nieuwe baan) via het web aanvragen. Het bedrijfsleven gebruikt BundOnline onder meer voor het regelen van in- en uitvoerrechten (Atlas: Automatisiertes Tarif- und lokales Zollabwicklungssystem) en het btw-nummer (normaal werd dit via telefoon of fax geregeld, maar het overgrote deel van de dertigduizend aanvragen loopt nu online). Ook de registratie van de uitstoot van gevaarlijke stoffen, conform het Kyoto-verdrag, is een succes. Waar BundOnline verwachtte dat het digitale verkeer zo'n 50 procent zou beslaan, stuurt bijna 100 procent van de industrie een digitaal formulier in.
Ook voor de federale overheid zelf vormt BundOnline de opmaat tot efficiencyverbeteringen. Neem Schulmeyer zelf: tot voor kort moest hij zijn reiskosten verantwoorden met papieren declaraties, maar hij kan dit voortaan – net als alle ambtenaren – digitaal doen. Het telkenmale opnieuw invoeren van standaardgegevens hoeft niet meer.

Klein maar fijn

Een van de basiscomponenten vormt het formuliermanagementsysteem. BundOnline zocht een intelligente transactiegerichte oplossing waarbij elektronische formulieren automatisch verwerkt kunnen worden zonder dat er halverwege opnieuw gegevens moeten worden ingevoerd. De projectgroep startte een Europese aanbesteding waarvoor zich in 2004 dertig partijen meldden. Uiteindelijk mochten acht gegadigden een offerte voor een formulierengenerator indienen. Het Duitse Lucom liep met het product FormsForWeb opmerkelijk genoeg mee in twee offertes: één in combinatie met de systeemintegratoren Siemens Business Services en Materna en één met CSC Ploenzke. Oprichter/directeur Lutz Lessmann zag daar geen problemen in. "Het is een kwestie van de zaken goed gescheiden houden. Voor ons als kleine partij is het natuurlijk prettig om in de belangstelling van grote leveranciers te staan."
Het consortium SBS/Materna/Lucom won in september 2004 de aanbesteding op basis van de mix 'beste aanbod en beste prijs'. Schulmeyer: "Wij kozen de Lucom-software vanwege het dynamische formulier, de webservicetechnologie waarmee vanuit de software processen in andere applicaties aan te sturen zijn, en de makkelijker integratie met de gegevens uit de backoffice. Een belangrijke eis voor BundOnline was dat het downloaden van formulieren-upgrades, met een beveiligde validatie van de gegevens van gebruikers via een log-in en synchronisatie, op een server zou plaatsvinden. Dus niet via het versturen van een bestand, omdat een 'file based form' een zwaar beslag legt op de bandbreedte en voor gebruikers te weinig voordelen biedt. De partijen konden dit garanderen."
De BundOnline-manager stelt dat in dit soort aanbestedingen grote bedrijven als hoofdaannemer moeten fungeren; kleinere partijen kunnen zich dan aansluiten. "Grote ondernemingen staan borg voor meer continuïteit. Vooral na het uiteenspatten van de internethype heb ik slechte ervaringen gehad met kleine it-bedrijven die er plots mee ophielden." Daarentegen vindt Lucom-ceo Lessmann dat "je bij grote automatiseerders nooit weet of ze hun pakket blijven ondersteunen. Er zijn voorbeelden te over van leveranciers die hun software afstootten of er zelfs mee stopten. De reden dat wij met hen samenwerken is dat ze nu eenmaal groter zijn en meer personeel in dienst hebben om zo'n project als bij BundOnline te kunnen uitvoeren." De 'kleintjes' hebben in zijn ogen het voordeel van een grotere flexibiliteit. Hij wijst op het proefproject dat na de aanbesteding bij de Douane van start ging. Daarbij werd om twee versies van een webformulier gevraagd: online en offline. De offline-versie maakt het mogelijk om een digitaal document in te vullen op een niet aan internet hangende pc, waarna naderhand – als er wel een webverbinding is – synchronisatie plaatsvindt met de online-versie op de server.
Lucom ontwikkelde ook de module ScanAndRun, waarmee in een arbeidsgang zowel een internetformulier als een scantemplate voor het papieren equivalent is te maken. Na ontvangst en scanning van het papieren document worden de gegevens op dezelfde wijze als bij de online-versie ingebracht in de workflow- en back-endsystemen. Handschriftverificatie is nodig om foute invoergegevens te voorkomen. Deze werkwijze verloopt echter sneller dan overtikken, beweert de softwaremaker. "Dit was een spannende klus, want die offline-functionaliteit hadden we nog niet. Toch is het ons in een paar maanden gelukt. Ik betwijfel of een groot bedrijf in korte tijd zoiets ontwikkeld krijgt", aldus Lessmann.
Rainer Driesen, als accountmanager bij Lucom verantwoordelijk voor het BundOnline-account, is er trots op dat Lucom de opdracht in de wacht sleepte. "We moesten opboksen tegen het grote Adobe. Binnen de BundOnline-projectgroep waren ook de nodige Adobe-aanhangers, maar wij hebben laten zien dat er met ons product meer kan. Een goede website bouwen kan bijna iedereen, maar als het gaat om kritische zaken, zoals transactieverwerkingen of XML-uitwisselingen, geven velen niet thuis."

Overtikfouten

Op www.bund.de zijn al ruim vijfhonderd formulieren oproepbaar. De meeste daarvan komen van het ministerie van Financiën (dat in totaal zo'n achthonderd documenten uitgeeft).
Om gegevens online te checken en eventueel aan te passen heeft BundOnline een verbinding laten leggen tussen de elektronische formulieren en backoffice-applicaties, zoals de vele SAP-systemen die bij de ministeries in omloop zijn. In 2007 vindt een verbinding plaats tussen de Lucom-toepassing en Domea, het documentmanagementsysteem. De hosting van het Form Management System is geregeld via het interne netwerk van de federale overheid zelf. Het ministerie van Financiën heeft de coördinatie en verdere ontwikkeling van het formulierbeheersysteem op zich genomen, nadat BundOnline eind 2005 officieel afliep. De it-divisie ZIVIT (Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik) biedt daarbij tevens aan het beheer van e-formulierdiensten voor andere publieke organen op zich te nemen.
Schulmeyer zegt – terugkijkend op het traject – dat de migratie van formulieren voor 99 procent goed verlopen is. "Een knappe prestatie, omdat het geregeld ging om documenten die meerdere pagina's telden. Daarom blijft het handig dat de papieren variant in alle gevallen beschikbaar blijft. In sommige stukken moeten soms wel duizend regels worden ingevuld. Ik kan me voorstellen dat je zoiets liever met pen en papier invult dan turend naar een beeldscherm." Hoewel het veranderen van de vorm in het begin even wennen is, bestempelt hij een interactief invulformulier als veel makkelijker in het gebruik, met name als het insturen ervan een zich herhalend ritueel wordt. "De informatie staat er vaak al. Je hoeft niet steeds alles opnieuw in te vullen." Wel gaat het succes gepaard met bijwerkingen: zijn organisatie ontvangt dagelijks tussen twee en drie uur 's middags opvallend veel 'waste'. "Dan komt de hackende jeugd van school en trachten ze via die formulieren op de site binnen te komen."
"Op zo'n interactief formulier, zowel te verwerken via internet of een intranet, kunnen nieuwe gegevens via elke browser worden ingevuld, terwijl reeds bestaande data automatisch worden toegevoegd. Overtikfouten zijn zo vermijdbaar. De software zorgt er ook voor dat een behandelaar met het brondocument werkt, waardoor er altijd maar één versie in omloop is", licht Jan van Buren, directeur van de Nederlandse vestiging van Lucom in Groot-Ammers toe. Hij benadrukt dat het bij FormsForWeb niet draait om het digitaliseren van formulieren op zich, maar om het omgaan met de processen, met de 'content van het formulier'. "Het digitaliseren van een document is meer dan het overtypen ervan op een scherm. Het gaat om het inrichten en afhandelen van processen. Daarom is de software niet alleen een 'document-template' maar ook een 'proces-template' voor het beheer van de workflow en de integratie met de backoffice."

Barrière

Schulmeyer erkent dat het bedrijfsleven momenteel de voornaamste afnemer is van webdiensten. Een sta-in-de-weg vormt de strenge wetgeving in Duitsland rond authenticatie. Terwijl in andere landen milde of minder zware eisen worden gesteld aan de rechtsgeldigheid van digitale documenten, accepteert de Duitse wetgeving niet zonder slag of stoot een digitale handtekening. Daar is een heel public key infrastructure-systeem voor uitgedokterd, met gebruik van smartcards, hash-versleuteling en 'trusted third parties'. Dat kost geld, en daar hebben burgers vooralsnog niet zoveel trek in.
Daarbovenop heeft BundOnline (lees: de federale overheid) qua dienstverlening meer met het bedrijfsleven te maken. Burgers zullen voor de meeste diensten moeten terugvallen op hun gemeenten. "Alleen is het merendeel niet bij de tijd", zegt Lucom-accountmanager Driesen. "Een aantal grote gemeenten al wel, maar de meeste zijn nog niet verder gekomen dan statische websites." Weliswaar geldt Stadt Hagen als rolmodel – Lucom heeft hier ook software geleverd – maar die stad ontving een smak subsidie.
"Gemeenten hebben voor ondersteuning aangeklopt bij ons," zegt Schulmeyer, "maar BundOnline mag alleen documentatie verschaffen, geen software. Dat moet dan apart worden aanbesteed. Daar mogen we wel over adviseren."
BundOnline 2005 werd officieel in september 2005 afgerond. Otto Schily, de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, toonde zich tevreden: er waren meer internetdiensten opgeleverd dan geschat aan het begin in 2001, de uiteindelijke kosten bleven binnen budget en Duitsland had Europees gezien een inhaalslag gemaakt. Hij bestempelde in de nieuwsbrief BundOnline Aktuell het project als ‘die grösste eGovernment-Initiative Europas’ en noodzakelijk om frisse wind door de burelen te blazen. Het huidige kabinet wil met het vervolgtraject Deutschland Online nieuwe grote stappen maken, zoals het inlopen van de online-achterstand op gemeentelijk niveau. Vooralsnog wordt er alleen veel gepraat, zeggen betrokkenen. De regering Merkel is kennelijk nog niet 'von digitalem Feuer angehaucht'.