De overheid belegt uiteenlopende uitvoeringsprocessen bij gemeenten. Je kunt bij gemeenten terecht voor je paspoort, bijstand, bouwaanvragen en ook een verklaring omtrent het gedrag. In de manier van uitvoering van die processen verandert nog wel eens wat. Als het rijk en gemeenten dan moeten samenwerken, loopt het niet altijd even soepel. Recent is een verandering doorgevoerd in de afwikkeling van de verklaring omtrent het gedrag. Wat valt hiervan te leren?
Per 1 april 2004 is er een nieuwe aanvraagprocedure van kracht voor de Verklaring Omtrent het Gedrag (ook wel bekend als bewijs van goed gedrag). Voorheen handelden gemeenten dergelijke aanvragen helemaal zelf af. Dat is nu niet meer zo, Justitie heeft een deel van die taken overgenomen. De gemeente is nog steeds het loket waar de burger zijn aanvraag indient. De gemeente controleert de aanvraag, vult ‘m aan en stuurt deze vervolgens elektronisch door naar Justitie. Het antecedentenonderzoek en de afgifte van de verklaring vinden vervolgens plaats door Justitie. Door deze herverdeling van taken staan gemeenten sceptisch tegenover de nieuwe aanvraagprocedure en de invoering daarvan. Uiteindelijke is de hele veranderoperatie met medewerking van alle gemeenten succesvol doorgevoerd. De invoering van de nieuwe procedure heeft ook nog een gunstig bijeffect gehad. Alle gemeenten zitten nu op een technische hoogwaardigere variant van het gemeentelijke netwerk Gemnet (tcp/ip met ssl en XML). Dat maakt gegevensuitwisseling met de buitenwereld een stuk makkelijker. Hier kunnen toekomstige invoeringstrajecten bij gemeenten hun voordeel mee doen. Maar ook de gehanteerde aanpak is bruikbaar in vergelijkbare trajecten. Uit een evaluatie onder de gemeenten blijkt dat de aanpak goed bij de gemeenten is gevallen. Gemiddeld hebben de gemeenten hiervoor als cijfer een 7,5 gegeven. Dit artikel gaat in op de hoofdlijnen van de gehanteerde aanpak. En wel in de vorm van mogelijke valkuilen en tips.
Ervaring met uitvoering
Bij gemeenten zit een hoop kennis en ervaring op het uitvoeringsvlak. In uiteenlopende uitvoeringsprocessen vervullen of vervulden gemeenten een rol. Daarom is het verstandig een wijziging vooraf goed af te stemmen met het gemeenteveld. Daar kan niet vroeg genoeg mee worden begonnen, bij voorkeur al zodra de contouren van een verandering bekend zijn. In tijden van administratieve lastenverlichting is het doel van een operatie veelal efficiency of kwaliteitsverbetering. Dat beoogde resultaat moet dan wel hard gemaakt kunnen worden. Ook daarin kunnen gemeenten meedenken of de redenering zuiver is en of er geen aspecten of kostenposten over het hoofd zijn gezien. Op die manier voorkom je mogelijke verrassingen en tegenvallers verderop in het traject. Om de nodigde feedback te krijgen, is het niet nodig alle gemeenten individueel te benaderen. De diverse vertegenwoordigers in het gemeenteveld – zoals VNG, Nvvb en Viag – kunnen helpen bij het vervolmaken van het totaal concept. Zij kunnen contact leggen met bestuurders en gemeentelijke materiedeskundigen voor deelname in stuurgroep, werkgroepen en invoeringscommissies. Op die manier krijgt de betrokkenheid van gemeenten op diverse niveaus vorm.
Gemeenten hechten veel belang aan een goede geautomatiseerde ondersteuning van hun gemeentelijke processen. En dan met name de processen die een interactie met de burger behelzen. Gemeenten willen hun burgers snel en goed helpen en daar hoort een efficiënte geautomatiseerde ondersteuning bij. De voorkeur gaat er dan ook naar uit om processen te integreren in de bestaande systemen. Gegevens hoeven dan niet dubbel ingevoerd te worden en gemeenteambtenaren hoeven niet nog een nieuw systeem te leren kennen en te bedienen. Voor zaken die aan de balie Burgerzaken worden afgehandeld, kom je dan terecht bij de burgerzakenapplicatie. Deze applicatie bevat niet alleen modules voor burgerlijke stand, maar ook modules voor bijvoorbeeld de afgifte van paspoorten en rijbewijzen. Sinds 1 april zit daar dus ook een module voor het afwikkelen van een aanvraag voor de verklaring omtrent het gedrag in.
Afstemming specificaties
Iets toevoegen aan een gemeentelijke softwarepakket gaat niet zomaar. Een complicerende factor is dat niet alle gemeenten dezelfde softwarepakketten gebruiken. In de gemeentemarkt is een aantal standaardpakketten in gebruik waar een gemeente uit kan kiezen. Die diversiteit aan pakketten is een gegeven. De consequenties is dat er niet één realisatietraject is, maar een realisatietraject voor elk in gebruik zijnd pakket. Een pakket overslaan kan niet, want dan zitten de gemeenten die dat pakket gebruiken zonder geautomatiseerde ondersteuning. Alvorens de veranderingen aan te kaarten, is het van belang dat het huiswerk goed is gedaan. Er moet dan eigenlijk al een specificatie liggen van wat er aan de gemeentekant dient te gebeuren. De volgende stap is deze specificatie af te stemmen met de gebruikersverenigingen en de pakketleveranciers. Die hebben ervaring met eerdere aanpassingen aan de pakketten en weten waar op gelet moet worden. Als iets lastig is te realiseren in één van de pakketten is dat veelal op te lossen met een kleine aanpassing in de specificatie. Door vroegtijdig afstemming komt er niet alleen een specificatie die aansluit bij de praktijk van gemeenten. Maar ook één die soepel inpasbaar is in de verschillende pakketten. Het doorlichten van de specificatie door de gebruikersverenigingen en leveranciers heeft nog een bijkomend voordeel. Door de kritische blik komen zelfs de kleinste inconsistenties en dubbelzinnigheden aan het licht.
Wie doet wat?
Na afstemming met gemeenten kan de invoering van de wijziging beginnen. Een belangrijk ijkpunt voor de rijksoverheid is de gemaakte afspraken vast te leggen in wet- en regelgeving. Daarna houdt de bemoeienis van de rijksoverheid veelal op. Uitgangspunt is dat als het eenmaal in wet- en regelgeving is gegoten, de rest wel vanzelf gaat. De gemeenten kunnen dan aan de slag en het proces inregelen. Helaas, zo werkt het in de praktijk echter niet altijd. Zorgen dat het gaat werken zoals beoogd, gaat niet helemaal vanzelf. De uitdaging is om 483 gemeenten hun procesvoering te laten omgooien. Dat hele veranderingsproces vergt veel tijd, coördinatie en begeleiding. Dat gaat het best als die begeleiding vorm krijgt in de vorm van een apart deelproject in de veranderoperatie.
Om tot uitvoering over te gaan is voor gemeenten een beschrijving van het nieuwe proces in de vorm van wet- en regelgeving niet voldoende. Voor een goede uitvoering van het proces is het noodzakelijk dat er een beschrijving tot op werkinstructieniveau komt. Ook hier ligt het initiatief om te komen tot een werkinstructie bij de regelgever; de gemeenten toetsen en vullen aan. De werkinstructie dient helder genoeg te zijn, zodat er geen ruimte is voor meerdere interpretaties. De gemeenten willen in de werkinstructie echter wel ruimte om de werkprocessen naar eigen inzicht zelf nog te kunnen inrichten. Zaken die de gemeenten al gewend zijn om te doen, zoals het vaststellen van de identiteit van een aanvrager, behoeven geen nadere uitwerking. Voor werkinstructies bestaan binnen gemeenten standaarden. Verenigingen zoals Nvvb en commerciële bedrijven, zoals uitgevers, leveren een aantal gemeenten standaard werkprocesbeschrijvingen en werkinstructies. Deze organisaties hebben ook tijd nodig om hun producten aan te passen op het nieuwe proces.
Voor de automatisering geven de gemeenten een opdracht aan de pakketleveranciers. Daarin vervullen de gebruikersverenigingen van de betreffende gemeentelijke applicaties een coördinerende rol. Die opdrachtverstrekking is alleen mogelijk als de specificaties een formeel karakter hebben: ze moeten in beton zijn gegoten. Dat kan door de status van de specificatie vast te leggen in de nadere regelgeving. Het alternatief is de status te bevestigen aan de gemeenten in een formele brief.
Bij testen en acceptatie heeft eenieder ook zijn rol. De regelgever moet vaststellen dat het geautomatiseerde systeem voldoet aan de gestelde eisen in wet- en regelgeving. Gemeenten en hun gebruikersvereniging kijken met name naar het voldoen aan de specificatie. Daarnaast kijken ze of de uitwerking past binnen de werkprocessen van gemeenten en de oorspronkelijke ‘look and feel’ van het pakket. Bij de opdrachtverstrekking is het verstandig meteen ook afspraken te maken over de uitrol. Welke ondersteuning levert de regelgever bij de uitrol, wat doet de leverancier en wat moet de gemeente zelf regelen? De pakketleveranciers hebben ondertussen flink wat ervaring met het buiten zetten van hun producten, inclusief implementatiebegeleiding. Een soepele uitrol is dus voor een deel te koop. Leveranciers kunnen hun klanten echter niet verplichten de nieuwe versie van het product in te voeren. Daar moet de regelgever dus toezicht op houden.
Wie betaalt?
Uit het voorgaande blijkt dat er bij een veranderingsoperatie veel komt kijken. Dat vergt de nodige tijd en geld. Bij elk onderdeel rijst altijd de vraag wie dit allemaal gaat betalen. Gemeenten werken alleen mee als helder is hoe de door hen te maken kosten worden vergoed. En dan niet alleen de kosten om het proces uit te voeren, maar ook de invoeringskosten. Er wordt nog wel eens vergeten deze mee te nemen. Als dat al gebeurt, dan worden ze vaak onderschat. Dat is jammer, want ondertussen is er voldoende ervaring opgedaan, wat dergelijke wijzigingstrajecten kosten en hoeveel doorlooptijd ze in beslag nemen. Binnenlandse Zaken hanteert voor wijzigingen in de Gemeentelijke Basis Administratie zelfs een compleet rekenmodel, dat aangeeft wat een wijziging precies mag kosten en hoeveel tijd er voor staat. De schatting van kosten en tijd is niet alleen afhankelijk van de omvang van de wijziging. Vaak gaat het namelijk niet om de inhoud van wat je uitrolt. Voor de doorlooptijd en kosten is het volume van 483 gemeenten waarover je uitrolt, bepalend.
Soms worden de kosten niet vergoed aan de gemeenten. De gemeenten dragen alle te maken kosten dan zelf. Die kosten verrekent de gemeente vervolgens in leges die de gemeenten aan de burger in rekening brengt.
De regelgever kan ook volgens een verdeelsleutel een vergoeding geven. Gebruikelijk is dan een bepaald bedrag per inwoner. Nadeel van deze twee methoden is dat sommige gemeenten winst maken op de vergoeding en sommige juist verlies. Dat is niet het geval als de regelgever direct alle te maken kosten draagt. Zij voldoet dan bijvoorbeeld direct de rekening van de ingeschakelde pakketleveranciers.
Een combinatie van verrekenmethoden kan ook. De regelgever betaalt bijvoorbeeld de ontwikkel- en invoeringskosten direct aan de gemeentelijke leveranciers, en de gemeente betaalt de onderhoud- en uitvoeringskosten uit een deel van de leges. In alle gevallen willen gemeenten graag vooraf weten wat er financieel op ze afkomt. Dan kan er vast in de jaarlijkse begrotingscyclus rekening mee worden gehouden.
Communicatie
Om een verandering succesvol door te voeren, is communicatie essentieel. Bij het bereiken van 483 gemeenten heb je het al snel over duizenden gemeenteambtenaren. Die willen allemaal geïnformeerd zijn over de nieuwe werkwijze en opgeleid worden in verband met de geautomatiseerde ondersteuning. Je bent er niet door de VNG te informeren met de instructie: vertel het verder. Uiteraard zijn er wel diverse specifieke media waarop meegelift kan worden. Als de doelgroep eenmaal in kaart is gebracht, dan is die gericht te benaderen via de door hun gelezen media. Bij medewerkers burgerzaken bijvoorbeeld het Nvvb-vakblad Burgerzaken & Recht en voor automatiseringszaken de Viag-nieuwsbrief en uiteraard Computable. Gemeenten waarderen directe interactie. Zorg derhalve dat het verhaal op de agenda komt bij regionale bijeenkomsten en organiseer opleidingen. Weet ook wie de contactpersonen zijn. Schrijf ze direct aan, of nog liever, leg een goede e-maillijst aan en houd die goed bij. De ervaring leert dat alle gemeenten inmiddels goed via de elektronische snelweg zijn te bereiken. Gemeentemedewerkers waarderen communicatie via email. Uiteraard geldt ook hier weer dat overdaad schaadt.
De dood of de gladiolen
‘Last but not least’ verdient het aanbeveling tijdens de veranderingsoperatie de vinger goed aan de pols te houden. Gemeenten zijn zelfstandig en bepalen hun eigen prioriteiten. Ga daarom actief na hoe de veranderoperatie er voor staat bij de individuele gemeenten. Met name op het vlak van automatisering hebben gemeentelijke systeembeheerders meer zorgen dan het invoeringstraject waar jij achteraan zit. Informeren naar de stand van zaken kan middels direct contact, met een gerichte vragenlijst of via regionale bijeenkomsten. Die laatste zijn dé plek om na te gaan of het verhaal goed is geland en hoe de gezamenlijke opinie ervoor staat. Het beeld dat gemeenteambtenaren in zo’n gezamenlijk sessie opdoen, straalt verder af op de achterban. Komen gemeenteambtenaren de zaal uit met een goed gevoel, dan ben je op de goede weg. Zoniet, dan zal de gemeenteambtenaar zijn ongenoegen aan iedereen laten weten die maar luisteren wil. Gemeentevertegenwoordigers hebben een erg goed gehoor voor dat soort signalen. Gaat het niet goed, dan laten de vertegenwoordigers van zich horen. Ze trekken eerst bij de verantwoordelijken aan de bel. Levert dat onvoldoende resultaat op, dan gaat er een brief naar de betreffende minister. Dat is de interne escalatielijn. Er is ook nog een externe. Worden signalen niet goed opgepakt, dan vind je de problemen terug in de media van de betreffende doelgroep. Tenslotte kunnen de landelijke media de onvrede oppakken. Het is dus zaak die gehele meningsvormingketen goed in de gaten te houden. Je hebt dan min of meer zelf in de hand of het de dood wordt of de gladiolen.< BR>
