Onder de indruk van de kritiek dat de Nederlandse overheid achterloopt op het terrein van de elektronische dienstverlening is Johannes van Veen van het VNG niet. "Hoezo, de Belgen doen het beter?!" Over verleden, heden en toekomst van de gemeentelijke automatisering.
|
Als hoofd Informatiebeleid bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten is Johannes van Veen nauw betrokken bij nieuwe initiatieven als Egem en de Regiegroep ICT en Overheid. Hij kent de weerbarstige markt van gemeentelijke informatisering & automatisering van haver tot gort.
Op informatiebeleid is VNG actief als belangenbehartiger voor gemeenten bij het rijk en parlement. Daarnaast helpt de vereniging gemeenten bij de aanpak van ict-vraagstukken die zij niet op eigen kracht aan kunnen, vertelt Johannes van Veen, hoofd Informatiebeleid. Sprekend voorbeeld hiervan is het samen met de Bank Nederlandse Gemeenten opgerichte Gemnet, de organisatie die het gemeentelijke netwerk heeft ingericht en beheert. Ook Egem (Elektronische gemeenten) is zo’n helpende hand. Het Ictu-programma, dat in december van start ging, loopt vijf jaar en ondersteunt gemeenten bij het verbeteren van hun bedrijfsprocessen en hun dienstverlening aan burgers en bedrijven door effectieve en efficiënte inzet van ict. Het komt uit de koker van VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Egem formuleert momenteel de standaarden voor het koppelen van de frontoffice aan de backoffice bij gemeenten. Ook test het een ‘quick scan’ waarmee gemeenten hun eigen ict-situatie tegen het licht kunnen houden. In een later stadium wil het bureau architectuurconcepten en referentiemodellen (bijvoorbeeld van de ideale elektronische gemeente) opstellen en, voorziet Van Veen, zal het softwareproducten die gemeenten zelf hebben ontwikkeld, algemeen beschikbaar stellen. "Dat gebeurt onder open-broncodecondities, al zal Egem wel een onkostenvergoeding vragen."
De aanleiding voor Egem
De aanleiding voor de oprichting van Egem gaat eigenlijk terug tot de consolidatie die in de jaren negentig plaatsvond op de gemeentelijke automatiseringsmarkt. Van een dozijn ict-leveranciers voor gemeentepakketten (burgerzaken, GBA, financien, belastingen, sociale diensten e.d) uit de tachtiger jaren bleven twee grote – Centric en Pinkroccade Civility – en één kleine (Procura) over. "Gemeenten klaagden bij ons steeds vaker dat zij het gevoel hadden vast te zitten aan één leverancier. Met name de kleinere gemeenten voelen zich als opdrachtgever geen partij meer voor hun it-partner. Ze kunnen de ontwikkelingen niet meer bijbenen. Hun ict-bezetting is gering, terwijl de leveranciers zijn uitgegroeid tot expertisecentra." Hij vertelt dat VNG al jarenlang overleg voert met de leveranciers – zelfs al in de tijd dat er nog zes over waren – om de relatie met de gemeenten uit het keurslijf te halen. Na een langdurig en moeizaam traject leidde dat een paar jaar terug tot het definiëren van een specificatie van een standaard uitwisselingsformaat. Alleen voelen de gemeenten zich te weinig systeemintegrator om het snel in te voeren.
Dat Centric en Civility vanuit hun duopoliepositie de markt van gemeentelijke kernapplicaties zouden verdelen, is niet Van Veens indruk. "Er is nog steeds sprake van concurrentie tussen die twee. Bovendien doet Procura het niet onverdienstelijk en heeft zich een brede groep kleinere it-leveranciers van web- en backoffice-oplossingen gevormd die de twee grote ‘jongens’ behoorlijk opjutten."
Hij wijst erop dat de discussies over standaardisatie en het opengooien van de gesloten backoffice-omgevingen van Centric en Civility in een stroomversnelling zijn geraakt, sinds in 2003 alle gemeenten – gestimuleerd via het actieprogramma Elektronische Overheid van oud-minister Roger van Boxtel – over een website beschikken. "Het ministerie begon zich te realiseren dat het leggen van koppelingen tussen de websites en de backoffice-systemen een lastig traject is. Om daar een versnelling in aan te brengen, is een ambitieus programma als Egem nodig."
De terughoudende opstelling van Centric en Civility bij het koppelen van hun omgevingen aan software van derden begrijpt hij wel. Bij beide partijen speelt een commercieel belang mee, omdat ze zelf druk doende zijn met het ontwikkelen van webintegratietoepassingen. Bovendien hebben ze geen trek in het zwartepietenspel, wanneer een koppeling fouten veroorzaakt in hun kernapplicaties. "Alleen de gemeenten schieten met deze houding niets op". De VNG-manager is daarom blij dat beide automatiseerders zich gecommitteerd hebben aan de standaarden die Egem voorschrijft. "Zij hebben toegezegd deze te zullen implementeren, al zullen de gebruikersverenigingen moeten onderhandelen over de voorwaarden."
Noodsprong
Het Hoofd informatiebeleid vindt het niet bezwaarlijk dat Egem links en rechts is ingehaald door gemeentelijke initiatieven. Almere werkt bijvoorbeeld al met een open-broncode-integratieoplossing van Emaxx, Amsterdam werkt stilletjes met de Mmbase-websoftware van de Vpro (eveneens open source), Dordrecht poogt zijn web-intakesysteem samen met Cap Gemini Ernst & Young aan de ‘gemeente’ te brengen en I&A-branchevereniging Viag propageert haar eigen virtuele gemeenschap. "Eerst moest het Egem-programma van de grond komen. Inmiddels overlegt Egem met deze partijen of die applicaties ook gedistribueerd kunnen worden naar andere gemeenten."
Zou het niet veel praktischer zijn wanneer de VNG de gemeenten en de it-leveranciers een standaardisatievorm dwingend oplegt? Van Veen licht toe dat de vereniging dat niet kan doen (uitgezonderd de arbeidsvoorwaarden). Hij ziet meer nut in het maken van harde afspraken met de leveranciers. "Daar gaat een standaardisatie-impuls vanuit. Wanneer vervolgens bij een paar gemeenten de invoering succesvol blijkt te werken, volgt de rest vaak vanzelf. Zo werkt dat in gemeenteland, al is het wel sleuren geblazen."
In zijn ogen is het een noodsprong wanneer standaardisatie via de wetgever wordt afgedwongen. Bij de Gemeentelijke Basisadministratie schrijft de wet al jaar en dag voor hoe het logisch ontwerp van de GBA-software eruit moet zien. "Het ministerie en de VNG begrijpen ook goed dat dit een reële optie is. Maar alleen als we via andere wegen onvoldoende resultaten boeken. Er zijn al zoveel wetten." Hij gelooft eerder in de rol die de vorig najaar ingestelde Regiegroep ICT en Overheid kan spelen. Daarin praat minister Thom de Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties met gemeentebestuurders over het vaststellen van de marsroute voor de ict-ontwikkelingen bij gemeenten de komende jaren.
VNG botste eind 2003 met De Graaf over zijn gepresenteerde actieprogramma ‘Andere Overheid’ voor de modernisering van het openbaar bestuur. De vereniging betreurde het dat De Graaf zijn plannen, met veel aandacht voor ict, in beslotenheid heeft uitgedokterd. Bovendien stoorde de VNG zich aan de indruk dat er op gemeentelijk ict-vlak nog veel moest gebeuren. "Wij praten liever over een ‘rijdende trein’: er is al een hoop in gang gezet, maar er staat ons nog veel te doen. Op hoofdlijnen zijn we het echter eens met de minister."
Nederland loopt niet achter
Van Veen was zijdelings betrokken bij het rapport ‘De Belgen doen het beter’, waarin wordt betoogd dat verbeteringen nodig zijn op het sociaal-fiscaal terrein.
Dat Nederland in Europa zou achterlopen op het gebied van elektronische dienstverlening aan burgers, vindt hij een misvatting. "Als onderzoekers eens zouden kijken naar wat er in ons land al jaren geleden is neergezet, dan winnen we met twee vingers in de neus. Alleen het gebeurt achter de schermen. Neem de aanmelding van een geboorte bij de burgerlijke stand. Dat levert één mutatie op in de GBA, waarna er een hele trits aan dienstverlening van de overheid via elektronische uitwisseling in gang wordt gezet. Denk bijvoorbeeld aan het consultatiebureau dat contact opneemt of de de Sociale Verzekeringsbank die de aanvraagformulieren voor de kinderbijslag opstuurt." Een vergelijkbaar proces vindt plaats wanneer iemand de burgerlijke stand inlicht over een sterfgeval. Dan stuurt de GBA automatisch berichten uit naar de sociale verzekeringsbank en het pensioenfonds, en ontvangen de erfgenamen daarover correspondentie.
"Veel rapporten over de digitale overheid komen voort uit internetonderzoek vanachter een bureau, en laten de backoffice buiten beschouwing. Daardoor laten zij de indruk achter dat de Nederlandse overheid het qua elektronische dienstverlening slechter zou doen dan andere landen. Dat is absoluut niet zo. Daarbij zijn in Nederland sommige diensten al zo goed geregeld, dat een internetvariant weinig toevoegt. Laatst was hier een Canadees op bezoek die laaiend enthousiast was over het in zijn moederland online kunnen verlengen van zijn rijbewijs en het betalen van verkeersboetes. Tsja, denk ik dan, in Canada moet je ieder jaar je rijbewijs verlengen, bij ons eens in de tien jaar. En bij verkeersovertredingen ontvang je automatisch een acceptgiro."
Die internetdienstverlening bij gemeenten komt heus van de grond, stelt Van Veen. Het neemt alleen veel tijd in beslag, omdat het een ingrijpend proces is in de bedrijfsvoering van gemeenten. "Het heeft banken en bedrijven ook jaren gekost om fatsoenlijk werkende online-diensten te ontwikkelen. Ik wil niet badinerend doen, maar bij elektronisch bankieren of het bestellen van goederen is sprake van één type proces. Gemeenten hebben te maken met driehonderd verschillende producten van verschillende aard die vaak slechts in kleine aantallen worden afgenomen. Geen wonder dat gemeenten lang om zich heen kijken of er geen kant-en-klaar-software voor handen is. Anders lopen de investeringen in elektronische dienstverlening fors op. Die productontwikkeling is bij de leveranciers gaande, maar het duurt nog wel een poos voordat alles is geregeld."
Ingrijpende veranderingen
Wel maakt Van Veen zich zorgen over de oplopende kosten van software door het hoge tempo waarin firma’s als Microsoft en Oracle nieuwe versies uitbrengen. "Centric maakt bijvoorbeeld gebruik van databasesoftware van Oracle. Die firma brengt in hoog tempo nieuwe versies uit. Gemeenten moeten vervolgens nieuwe hardwareplatforms aanschaffen, anders draait de nieuwe Oracle-versie niet meer." Ondermeer hierdoor zijn tussen 1996 en 2002 de de ict-kosten voor met name de kleinere gemeenten fors gestegen, jaarlijks gemiddeld met zo’n 30 procent. Van Veen verwacht overigens dat er in 2003 minder aan ict is uitgegeven vanwege de bezuinigingen. "Dat merken we aan het teruglopen van het aantal computerleasecontracten bij onze stichting Gemlease."
Uitbesteding lijkt als thema enigszins doodgebloed bij gemeenten, afgeschrikt door crisisverhalen in Maarssen, Leiden en Deventer. De nieuwe trend is samenwerking, signaleert het Hoofd Informatiebeleid. De afgelopen tijd kruipen steeds meer gemeenten op ict-gebied bij elkaar: Hoorn en Enkhuizen, Nieuwkoop, Ter Haar en Liemeer (Hollandse Meren) en in Zuidwest-Friesland, de Krimpenerwaard en de Hoekse Waard (de Grote Waard: een bundeling van gemeenten en waterschappen). "Samenwerking is niet alleen ingegeven uit kostenoogpunt, maar ook om de expertise te bundelen die nodig is om de infrastructuur te beheren. Kleine gemeentes hebben die specialisten niet meer in huis. Bijkomend voordeel is dat een groep gemeenten sterker staat in de onderhandelingen met de leveranciers."
De komende jaren verwacht Van Veen nog meer ingrijpende veranderingen op het gebied van informatievoorziening, zoals het oprichten van gedeelde administratieve centra en het afnemen van afgepaste software via asp-overeenkomsten. Het lijkt erop alsof de geschiedenis zich herhaalt. In de jaren zeventig ontstond er een later ineengeklapt netwerk van gemeentelijke rekencentra (Soag) waarin de VNG een vooraanstaande rol speelde. "De ironie hiervan is ons hier niet ontgaan", constateert Van Veen droogjes.< BR>
