Gesloten systemen staan de gemeentelijke samenwerking in de weg

Is open source software of xml een goede remedie tegen de lock-in van Centric en Pinkroccade op de markt van gemeentelijke software? "Nee", zeggen twee organisatieadviseurs op dit terrein. Eerst moeten gemeenten de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid nemen om met elkaar en met hun ketenpartners samen te werken. Ict en standaarden ‘volgen’ de organisatie, ze leiden die niet.

‘Open source’ benadering
– In een open source-benadering zijn gemeenten zeer alert op het onderling uitwisselen van oplossingen (kennis en software) waarbij in de architectuur een scheiding is aangebracht tussen specifieke systeemfuncties voor het onderhavige taakveld (maximaal twintig procent van de systeemomvang) en de algemene functionaliteit voor procesondersteuning, communicatie, interactiviteit, gegevensuitwisseling met partners, teken- en rekenwerk. Gemeenten hebben wat dat aangaat veel minder exclusieve behoeften dan veelal wordt gedacht.

Gemeenten zijn actief in het benutten de functionaliteit van toeleveranciers en ketenpartners als de belastingdienst en de rio’s in plaats van die functionaliteit dubbel te specificeren. Ze wachten niet eindeloos op standaarden voor uitwisseling omdat een definitie snel onderling is afgesproken en gerealiseerd.
Gemeenten richten hun inkoopbeleid anders in. Ze zijn uit op de beste keuze per taakveld (aanbod), de beste keuze voor interactie en communicatie (vraag) en de beste keuze voor de infrastructuur (algemene functionaliteit).
In offerteaanvragen wordt van leveranciers verlangd de interfaces en koppelingen te specificeren;
Gemeenten gaan aan volwaardig informatiemanagement doen door een integrale benadering te kiezen van vraagstukken. Ict wordt niet langer geïsoleerd; ict is daarentegen een onderdeel van vernieuwende projecten die een integrale specificatie krijgen. Er moet ook een omkering van denken komen in het informatiemanagement: niet langer algemene ict-functionaliteit als processturing, communicatie, klantbeheer, kennisontsluiting laten leveren als onderdeel van specifieke functionaliteit (zoals nu), maar ict-infrastructuur inclusief algemene functionaliteit aanvullen met taakveldspecifieke functionaliteit,. Bij voorkeur te leveren door ketenpartners;
Ketenpartners leveren tegelijk met hun aanbod ook ondersteunende functionaliteit (software) en kennis voor de frontoffices, gericht op het eigen taakveld;
Softwareleveranciers leveren specifieke functionaliteit voor een taakveld in een vorm die kan worden ingepast in de generieke systeemfuncties.
Softwareleveranciers assisteren gemeenten en samenwerkingsverbanden bij het koppelen en tunen van functionaliteit.

Bijna alle gemeenten in Nederland zijn de dienstverlening aan het vernieuwen, met ‘vraaggericht werken’ in het achterhoofd. Vraaggericht werken, het leren onderkennen van vraag in de toekomst, is vooral een politiek-bestuurlijk en organisatorisch vraagstuk. Het valt niet te ontkennen dat initiatieven vanuit de internethoek daaraan een flinke impuls hebben gegeven en dat die zelfs tot politieke aandacht hebben geleid. Enige weken stond in Computable een bericht te lezen dat de gemeenteraad van Nijmegen een voorkeur had uitgesproken voor ‘open source’.
De huidige informatievoorziening van gemeenten is vooral intern gericht. Gesloten informatiesystemen ondersteunen de diverse gemeentelijke ’taakvelden’ maar zijn volstrekt niet ingericht op de vereisten van vraaggericht werken. Die beperkte en naar binnen gerichte focus staat haaks op de ontwikkeling naar vraaggericht werken en naar het opzetten van samenwerkingsverbanden. Met andere woorden: de gesloten systemen staan de vernieuwing in de weg. Een ‘open source’-benadering, of meer specifiek het overgaan op het gebruik van internetstandaarden, zoals Harrie Gooskens eerder in Computable bepleitte (De Derde Weg, 14 maart), zou het vraagstuk van tekortschietende leveranciers van gemeentelijke automatisering kunnen oplossen.

Conflicterende scenario’s

In dit artikel schetsen wij een scenario voor vernieuwing van de organisatie en de ict op basis van samenwerking. We hopen duidelijk te maken dat ‘open source’ (het vrijwillig voldoen aan open standaarden), noch vrije uitwisseling van programmacode voldoende zijn. Vrije uitwisseling van programmacode en vrije toegang tot expertise en functionaliteit zijn slechts randvoorwaarden voor de noodzakelijke gemeentelijke samenwerking. Uit de analyse zal blijken dat de scenario’s van gemeenten en leveranciers op een aantal punten conflicteren.
Vraaggerichte dienstverlening zal voor gemeenten grote politieke en organisatorische implicaties hebben. De ontwikkeling daarvan staat nog in de kinderschoenen, maar de gemeentelijke organisatie begint gewend te raken aan de terminologie rond frontoffice en backoffice. Het vraagstuk wordt nu tegelijkertijd van twee kanten aangepakt: hoe krijg ik vanuit mijn beleidsterrein de diensten door het loket en op internet? Hoe leid ik de klant via vooraf gedefinieerde vraagpatronen naar het goede ‘hokje’?
Als het om dienstverlening met een sterk productgerichte inslag gaat, zijn de gemeenten er bijna. Ook de ict is voor dit soort dienstverlening relatief eenvoudig aan te passen: een mooie internetschil om de klassieke taakveldsystemen enerzijds en een handige zoekmachine (bijvoorbeeld de vindcatalogus) anderzijds. Lastiger wordt het als het gaat om het leveren van diensten van verschillende producten tegelijk of waarbij meerdere organisatieonderdelen zijn betrokken of zelfs meer dan één organisatie.

Erg wennen

Ondanks de schaalvergroting ten gevolge van gemeentelijke herindelingen zien veel gemeenten zich gedwongen samen te werken om zo het niveau en het assortiment van hun diensten op peil te houden. Intern is dat al erg wennen; gemeenten zijn al decennialang functioneel gestructureerd naar vakgebied of taakveld. Samenwerking met andere organisaties en in ketens voegt daar een dimensie aan toe. De trend is echter onmiskenbaar: de fiscus bijvoorbeeld stelt zich steeds meer op als service provider voor allerlei belastingen en heffingen; de Regionale Indicatie Organen gaan als ‘spelverdeler’ in de zorg optreden; kleinere gemeenten combineren backoffices of besteden bepaalde processen uit aan buurgemeenten.
Gemeenten verhogen met dit soort rationele stappen de efficiency, maar ze leggen daarmee tegelijkertijd de basis voor vraaggericht werken, waarbij de eerstelijns dienstverlener een beroep kan doen op verschillende organisaties om de gevraagde dienst integraal te leveren. Het gaat dus niet alleen om efficiency in de bestaande context, maar de ‘rollen’ veranderen daardoor ook. De gemeente wordt meer regisseur van dienstverlening dan dienstverlener pur sang
De huidige informatiesystemen ondersteunen de gemeentelijke taakvelden en bevatten op zijn hoogst nog wat functionaliteit voor het opvragen en leveren van informatie aan andere bestuurslagen, de fiscus en serviceorganisaties als het Kadaster en Rijksdienst voor het Wegverkeer. De mogelijkheden om verschillende systeemfuncties te combineren zijn minimaal. Samenwerking en taakverdeling tussen dienstverleners wordt (nog) niet ondersteund door de mogelijkheid systeemfuncties gemeenschappelijk te gebruiken; datzelfde lot treft ketenpartners die functionaliteit aan elkaar beschikbaar willen stellen.

Vernieuwing architectuur

Zowel Centric als Pinkroccade zijn bezig de architectuur van hun softwareaanbod te vernieuwen. Eerstgenoemde gaat integrale systeemfuncties realiseren middels een onderliggend datamodel of datawarehouse; Pinkroccade middels een onderliggend logistiek systeem. Welke oplossing ook de beste moge zijn, voor de gemeente in zijn rol van afnemer is de discussie van betrekkelijk weinig waarde. In beide gevallen gaat het immers om de facto gesloten oplossingen. Beide concepten steunen op een interne gegevenslogistiek en leveren daardoor geen bijdrage aan de samenwerking van gemeenten onderling en met andere dienstverleners. Overigens zullen ook nieuwelingen op deze markt als Oracle eenzelfde insluiting nastreven: ze kunnen niet anders.
In veel polemieken over de ontwikkeling van de gemeentelijke ict staat het duopolie van Centric en Pinkroccade centraal en gaat de discussie over de mogelijkheden om dat duopolie in gemeentelijke markt te doorbreken. De aanval komt van twee kanten. De gemeenten voelen zich te zeer afhankelijk van de strategie van de huisleverancier en de trage wijze waarop de nodige producten beschikbaar komen. En toetreders tot de markt zien zich op veel fronten de pas afgesneden, omdat de bestaande systemen gesloten worden gehouden.
Een veel gebruikte metafoor in deze aanval op de markt van gemeentelijke automatisering is het ‘open source’ concept. Een prima vergelijking, mits toegepast op organisatorische samenwerking. Gemeenten gaan met steeds meer organisaties samenwerken en dat vraagt een open uitwisseling van kennis en (ict-)middelen. Slim ruilen en voortborduren op elkaars ontwikkelingen zal versnellend werken. Open source gebruiken bij de systeemontwikkeling van gemeentelijke informatievoorziening is prima, als het maar niet ontaardt in een centraal gestuurd concept veel regelgeving. Helaas lijkt een dergelijke beweging thans op gang te komen in landelijke, door de centrale overheid ondersteunde initiatieven. Die zijn dan ook gedoemd te mislukken.
Bij het openbreken van het huidige duopolie gaat om zaken als inkoopkracht, politieke en organisatorische durf plus een stevig informatiemanagement in de eigen organisatie. Het ‘open source’ concept wordt wel als reddingsboei vastgegrepen, maar biedt voor dit probleem geen enkele oplossing; in de sector ontbreekt het aan ervaring met en respect voor de uitgangspunten van ‘open source’.
De door Gooskens in het artikel De derde weg bepleitte standaardisering van het berichtenverkeer is kansrijker. Waar standaarden nog ontbreken kan met (tijdelijke) adapters veel worden gecorrigeerd zonder bestaande concepten geweld aan te doen. Er hoeft dan ook niet jarenlang op standaarden te worden gewacht.

Wat is de essentie?

De discussie met betrekking tot de gemeentelijke automatisering moet niet gaan over het feit of deze markt in enge zin open of gesloten is. Die moet gaan over de essentie van de gemeentelijke overheid: waarvoor bestaat dit instituut, wat is haar elementaire taak en welke informatisering is daarvoor nodig. Bij een vraaggerichte oriëntatie is discussie over samenwerken onvermijdelijk: een politiek-bestuurlijke keuze met grote organisatorische consequenties.
Onze ervaring wijst uit dat dergelijke samenwerkingsvormen succesvol zijn en nuttig voor de verdere ontwikkeling van gemeentelijke ict nieuwe stijl, wanneer aan de volgende randvoorwaarden wordt voldaan:

Deelname is niet vrijblijvend;
Deelname geschiedt op basis van gelijkwaardigheid ongeacht de ongelijksoortigheid;
Er is evident en aantoonbaar voordeel voor allen;
De politieke autonomie van de deelnemers is gewaarborgd;
Er is een doorleefd groeiscenario voor de deelnemers.

Dan dringt een onvermijdelijke conclusie zich op: open uitwisseling middels standaarden is op zich niet voldoende. Gemeenten moeten zelf aan de slag door open naar hun dienstverlening te kijken en naar intergemeentelijke samenwerking om vervolgens net zo open naar de benodigde (ict) middelen te kijken.
Dat vraagt om een politiek-bestuurlijke vertaling naar vraaggericht werken en samenwerking om dat besturingsconcept vervolgens door te vertalen naar een open architectuur in de ict. Als die intentie bij een gemeente ontbreekt, rest slechts uithuilen, een beetje klagen over geslotenheid van de huisleveranciers en die verder accepteren omdat die naadloos past bij de eigen geslotenheid.

Nieuwe generatie leveranciers

Momenteel werkt nagenoeg elke gemeente met de erp-suite van Centric of Pinkroccade: leveranciers van gesloten systemen. Enige weken geleden suggereerde Harrie Gooskens in Computable dat gemeenten zich aan die wurggreep zouden kunnen ontrekken door internetstandaarden te omhelzen, en die bepalend te laten zijn voor verdere investeringen. De centrale overheid zou dit proces positief moeten beïnvloeden.
Gooskens heeft in onze ogen te beperkt gelijk om de essentie van het vraagstuk op te lossen: kan de echte marktwerking terugkomen en kunnen gemeenten zich ontworstelen aan de wurggreep? De discussie over open source, xml, internetstandaarden is slechts een afgeleide; het geeft aan dat de middelen en technologie er wel degelijk zijn. Het gaat nu om de politiek-bestuurlijke en organisatorische ‘inkoopkracht’: het vermogen tot samenwerking te komen gekoppeld aan een open, zakelijke benadering hiervan in de keten. Dat is de oplossing voor het bestaan van de wurggreep; dan komt de marktwerking terug. Daarbij is er slechts een minimale rol voor de centrale overheid: want wat van boven wordt opgelegd, werkt niet.
Gesloten gemeenten kunnen zich redden met gesloten systemen; open gemeenten hebben recht op open systemen. En krijgen die ook als ze door vraaggericht te werken tot open samenwerkingsmodellen komen, waarbinnen ook open naar de benodigde (ict) middelen wordt gekeken. Leveranciers als Pinkroccade en Centric blijven georiënteerd op lock-in om zo, op korte termijn althans, hun investeringen veilig te stellen. Zij hebben één ding nog niet door: wie niet streeft naar het ‘opheffen’ van zijn eigen producten wordt zelf ‘opgeheven’. De eerste (kleinschalige) voorbeelden zijn er reeds: gemeenten die de samenwerkingsoplossing actief vormgeven. Hetzelfde geldt ook voor de nieuwe generatie leveranciers: die is al lang opgestaan.< BR>

Leo Runia, Rick Warnar, organisatieadviseurs Denion Consulting