Praten over digitalisering: ja. Doorpakken: nee. In de ict-markt voelt men de besluiteloze opstelling bij overheidsinstanties, vooral door het ontbreken van een centrale regisseur met vergaande bevoegdheden. Alles mag, niets moet, met als gevolg dat samenhang ontbreekt en de digitalisering van de overheid op dit moment een beetje blijft steken.
It-uitgaven overheid in Nederland
| ||||||||||||||||||||
Met de mond beleden klinkt het allemaal prachtig. Het ministerie van Binnenlandse Zaken maakte enkele weken geleden bekend dat er ‘een gezamenlijke visie ontwikkeld wordt voor één infrastructuur binnen de ict van de overheid. Binnenlandse Zaken probeert ook uniformiteit te krijgen in technische toepassingen, zoals bijvoorbeeld XML.’
In de praktijk is de situatie anders. Partijen als Getronics en Pinkroccade zeggen dat ict niet hoog genoeg op de politieke agenda staat. Zij stellen dat er absoluut een behoefte is aan een sterke coördinerende ict-rol op centraal overheidsniveau, die samenhang brengt in de verschillende projecten. Maar de Nederlandse poldercultuur staat niet toe dat er te veel wordt gestuurd.
De overheid is rond 1995 al begonnen met haar eerste ritjes op de digitale snelweg. In de huidige fase ontbreekt evenwel een eenduidige routeplanner en dat staat de verdere decentrale invulling van het begrip e-government duidelijk in de weg. Het streven is om in 2006 ongeveer 55 procent van alle overheidsdiensten digitaal te laten verlopen, maar het is de vraag of deze planning realistisch is. Op verschillende overheidsniveaus, waaronder provincies, gemeenten en andere overheidsinstanties, wordt veel gepraat over nieuwe stappen die genomen moeten worden, maar tot échte investeringen komt het niet. Grote projecten worden op dit moment in de ijskast gezet.
| 2004: Eerste groeiherstel bij gemeenten De lokale overheidsmarkt zal als eerste weer aantrekken, verwacht onderzoeksbureau IDC. Vanaf 2004 ligt de groeiverwachting van it-uitgaven bij lokale overheden rond de 5 procent. Daaronder vallen gemeenten, provincies en bijvoorbeeld ook waterschappen. Voor de rijksoverheid ligt dat percentage beduidend lager. Tot 2006 denkt IDC dat de groei van de it-uitgaven daar niet hoger zal liggen dan 2 procent. Vooral bij gemeenten verwacht IDC in de loop van 2004 weer een ‘redelijke’ groei, omdat gemeenten min of meer gedwongen worden om een aantal investeringen te doen. In het kader van het al in 1995 gestarte ‘Overheidsloket 2000’ moeten gemeenten een aantal digitale diensten ontplooien. En op grond van de Europese richtlijnen moeten gemeenten eveneens een aantal ict-maatregelen doorvoeren. "Je ziet dat er druk ligt op de gemeenten, dat ze van alles moeten gaan doen. Alleen op dit moment is dat bijzonder ongecoördineerd. Er is geen centrale aansturing", zegt IDC-analist Peter Vermeulen. Vanwege die vertragende factor verwachten we die groei ook pas in 2004." Bij de rijksoverheid wordt er relatief nog veel geld besteed aan ‘reguliere’ ict. IDC verwacht dat deze uitgaven het meeste hebben te lijden onder bezuinigingen in de komende jaren. |
Balkenende II lijkt daar weinig verandering in te kunnen brengen, het scenario na een kabinetsformatie is volgens onderzoeksbureau IDC namelijk evenmin rooskleurig. IDC denkt dat de aangekondigde bezuinigingen de ict-investeringen de komende jaren waarschijnlijk niet zullen ontzien. Daarom zijn de voorspellingen drastisch naar beneden bijgesteld.
Drijvende kracht
Minder geld om te investeren hoeft niet per definitie negatief uit te pakken. De druk van minder geld zou spilzucht kunnen beteugelen en efficiëntie kunnen brengen in investeringen. Maar volgens IDC is het ontbreken van een regisseur binnen de overheid een minstens zo belangrijk obstakel, dat een verdere ontwikkeling van e-government in de weg staat. "Er is geen duidelijke drijvende kracht achter de digitalisering van de overheid. De verantwoordelijkheid ligt her en der verspreid", zegt IDC-analist Peter Vermeulen. "Individuele overheden moeten te vaak opnieuw het wiel uitvinden en dat zet de motivatie en de investeringsbereidheid onder druk."
Een centrale regie is ook nodig om overheidsinstanties investeringen te laten doen waar anderen vervolgens de voordelen van kunnen plukken. Volgens algemeen directeur Maarten Hillenaar van Pinkroccade Public is het probleem op dit moment dat overheidsinstanties nu niet snel investeringen zullen doen waar zij zelf geen voordeel van hebben. "De revenuen liggen vaak bij andere organisaties. Een mooi voorbeeld is het GBA-project (Gemeentelijke Bevolking Administratie – red.), al bijna tien jaar oud, waarbij de investeringen voornamelijk door de gemeente gedaan zijn, maar de voordelen liggen bij de gebruikers van die persoonsgegevens. Dat zijn de pensioenfondsen, ziektekostenverzekeraars, sociale diensten, energiebedrijven. Die maken uiteindelijk gebruik van die gemeentelijke basisadministratie. Daarmee is echter wel een begin gemaakt van een landelijke informatie-infrastructuur die je op veel meer terreinen zou kunnen doortrekken."
Hillenaar benadrukt dat de huidige fase een hele mooie fase is, maar dat er regie nodig is vanuit de centrale overheid die ervoor zorgt dat die investeringen aan de ene kant worden gedaan, om ze vervolgens aan de andere kant effect te laten sorteren. "In de huidige fase liggen er wel een aantal ‘doorbraakmomenten’ heel dichtbij", zegt hij. "De hele discussie over administratieve lasten is daar een mooi voorbeeld van. Daarmee kun je, door investeringen te doen op ict-vlak, bereiken dat de totale kosten van die administratieve lasten – voor het bedrijfsleven, maar ook voor de overheid – omlaag gaan. Je zou bijvoorbeeld een landelijke gebouwenregistratie kunnen maken en alles wat met onroerend goed heeft te maken, zou je centraal beschikbaar kunnen stellen. Ik vind dat het paarse kabinet veel meer oog had voor het creëren van een landelijke informatie-infrastructuur. Dat vind ik toch wel het jammere van de huidige situatie. Je zou bepaald beleid veel beter en kosteneffectiever vorm kunnen geven."
Singapore
De in april 2001 opgetuigde overheidsorganisatie Ictu kan in theorie een drijvende kracht zijn achter het digitaliseren van de overheid. Ictu bundelt kennis en vaardigheden op het gebied van ict en voert projecten uit waarbij samenwerking op ict-gebied tussen overheidsorganisaties centraal staat. Ook Ictu voelt echter dat er op dit moment geen druk op de ketel zit. "Wij merken dat de minister van Binnenlandse Zaken, die demissionair is of het een beetje op zijn beloop laat, geen politieke druk uitoefent op dit proces", zegt Matt Poelmans, projectmanager bij Ictu.
De Ictu zal binnen de huidige ‘poldercultuur’ bovendien nooit een échte regiefunctie in handen kunnen nemen. De stap naar het ‘verplicht’ doorvoeren van een aantal ict-maatregelen is in Nederland niet gemaakt en dat kan de volgende stap naar digitalisering van de overheid in de weg staan. "Wij kijken soms verlekkerd naar Singapore, naar dat soort landen waar men een aantal stappen verder is", zegt Poelmans. "Dat verschil zit hem dikwijls in onze zwakte, maar misschien is het ook wel onze sterkte, dat we de dingen niet verplicht maken. De sterkte van ons systeem is draagvlak. Waar we ons wel zorgen om moeten maken, is dat we meer praten dan nodig is. Je moet je soms afvragen wat dat verbetert aan de uiteindelijke keuze."
Het verbaast ict-bedrijven dat de overheid niet de regie in handen neemt, terwijl dat op een ander moment incidenteel en op beperkte schaal weer wel gebeurt. Binnenlandse Zaken is momenteel bezig met het opzetten van een organisatie die het gehele ‘human resource management’ voor de rijksoverheid voor haar rekening moet gaan nemen. Een zogenoemde ‘shared service’-organisatie, waarbij het ministerie van plan is om de personeelsinformatie voor de totale rijksoverheid te standaardiseren en er één ict-infrastructuur voor aan te leggen. "In het secundaire proces zie je het dus weer wel gebeuren", zegt Hillenaar van Pinkroccade Public. "Daar is men zich er wel van bewust dat het veel handiger is om een aantal zaken gecombineerd aan te pakken. Ik hoop dat er een les uit geleerd kan worden voor het primaire proces."
Pki
Nederland dreigt door het gebrek aan regie bij de ontwikkeling van e-government langzamerhand zelfs wat achter te lopen bij de rest van Europa, hoewel dat niet betekent dat er geen nieuwe ontwikkelingen zijn. Ictu heeft eind vorig jaar, in samenwerking met Pinkroccade, de ontwikkeling in gang gezet van ‘public key infrastructure’ (pki): de basisstructuur voor een digitale handtekening waarmee de overheid nieuwe diensten via het internet kan ontplooien. Denk daarbij aan het verstrekken van paspoorten en rijbewijzen, of het innen van heffingen en accijnzen. Met een soort ‘smartcard’ zouden deze diensten dan kunnen worden afgenomen.
Deze digitale handtekening kan een motor zijn achter het ontwikkelen van nieuwe digitale diensten, hoewel het de ict-bedrijven allemaal nog niet snel genoeg gaat. "Tegen 2006 zal er misschien ‘ns een keer mee worden gewerkt", verwacht Joep de Greef van ict-dienstverlener Aces uit Eindhoven. "Ik denk dat het bij een aantal grotere gemeenten wel haalbaar is, maar niet bij de kleinere. Misschien als ze wat meer gaan samenwerken. Het zal ook afhankelijk zijn van de subsidies die worden verstrekt, maar van subsidies verwacht ik de komende tijd niet zo veel."
Ook een bedrijf als Getronics vindt dat het met de digitale handtekening niet snel genoeg gaat. "Door een te trage besluitvorming is het lang blijven liggen", zegt Bob Toetenel, directeur Overheid bij Getronics. "Wij vinden dat dit nu gestalte moet gaan krijgen. Ik denk dat het een totale toename zou betekenen van de digitale snelweg."
De overheid legt wat het gebruik van pki betreft, zelf voorlopig het accent bij de levering van overheidsdiensten aan bedrijven. Deloitte &Touche heeft eind vorig jaar een rapport uitgebracht waarin ze heeft aangegeven dat een elektronische handtekening slechts in een heel beperkt aantal gevallen interessant is voor diensten aan burgers, omdat dit vaak incidentele diensten betreft. De overheid denkt op dit moment daarom eerder aan het initiëren van diensten aan bedrijven, die met behulp van een elektronische handtekening op een moderne manier informatie kunnen aanleveren aan de belastingdienst, aan het CBS, aan de gemeente, of bijvoorbeeld aan een instelling voor sociale zekerheid.
Praten
De centrale overheid heeft eind vorig jaar met subsidies wel bereikt dat alle gemeenten en overheidsdiensten, zo’n 1600 in totaal, online zijn via http://www.overheid.nl. Het volgende streven is nu om in 2006 alle rijksproducten en formulieren online beschikbaar te hebben, waarbij gebruikers ook online betalingen moeten kunnen verrichten.
Of dat streven wordt gehaald, is de vraag. Men heeft een mooie website, in veel gevallen ook een productencatalogus, maar nu moet er een koppeling komen met de vele verschillende backoffices. En dat is technisch en organisatorisch gezien een behoorlijke stap voor veel overheidsinstanties. "Er wordt bij gemeenten veel gesproken over het toegankelijk maken van diensten voor burgers, maar weinig woorden zijn inmiddels omgezet in daden", zegt Jaco Koppelaar, directeur van Wildher Ict Solutions uit Hilversum. "Er is bij de gemeenten veel inspanning nodig om daadwerkelijk online-loketten te maken die aansluiten op de systemen aan de achterkant."
Ook Joep de Greef van Aces ziet dat gemeenten op dit punt aarzelen om nieuwe investeringen te doen. "Onze klanten praten bijvoorbeeld over interactieve beleidsvorming via de website, men praat over digitale spreekuren. Het streven is er, de ambitie is er, er wordt ook al wel in geïnvesteerd, maar het is technisch gezien toch een behoorlijke stap."
De gemeenten krijgen echter niet alleen te maken met een technische horde die zij moeten nemen. De voortgang wordt tevens in belangrijke mate bepaald door de bereidheid tot organisatie- en cultuurverandering. "Via internet moeten gemeenten straks vraaggericht in plaats van aanbodgericht gaan werken", zegt Matt Poelmans van Ictu. "Klantgericht werken, daar is iedereen voor, maar als je het gaat doen.., dan blijken er nogal wat gevolgen aan te zitten voor vaardigheden, capaciteiten en budgetten. Dus je praat over een veranderingsproces dat behoorlijk veel tijd kost. Er is ook al veel geëxperimenteerd en we zeggen nu vaak: dat moet je gaan implementeren, je moet het gewoon doen. Niet nog eens een keer het wiel u�tvinden, maar het wiel v�nden. Zorg dat je dat wiel van die ander vindt."
Citrix
Terwijl de centrale overheid en Ictu, afgezien van het initiëren van pilots en het verstrekken van subsidies, weinig middelen in handen hebben om alle overheidsneuzen in dezelfde richting te laten wijzen, lijken gemeenten voor hun backoffice – op vrijwillige basis – steeds meer interesse te tonen voor ‘server based computing’-oplossingen op basis van Citrix. "Bij projecten die nu spelen, komt heel vaak ‘server based computing’ om de hoek kijken", zegt Wilbert van Beek, commercieel directeur van AAC Cosmos, een organisatie die veertig gemeenten als klant heeft, verspreid over heel Nederland. Hij ziet deze trend duidelijk aansluiten bij de behoefte die veel gemeenten hebben om andere instanties toegang te geven tot de gemeentelijke systemen en bijvoorbeeld de kantoorautomatisering voor raadsleden te verzorgen.
Koen Stegeman, freelance medewerker
