‘Decision support’-systemen worden niet alleen ontworpen voor het oplossen van managementproblemen in het bedrijfsleven, maar ook ter ondersteuning van beslissingen in het openbaar bestuur. Het gaat hierbij vooral om beslissingen waarbij het proces transparant moet zijn. Te denken valt aan aanbestedingen volgens Europese richtlijnen. Een interview over de achtergrond van ‘decision management’, niet over de technische details.
Transparantie en een goed gefundeerde besluitvorming zijn stokpaardjes van prof. Freek A. Lootsma, sinds begin dit jaar emeritus hoogleraar in de Operations Research (OR) bij de faculteit Informatietechnologie en -systemen van de TU Delft. Zijn afscheidsrede droeg als titel ‘Geteld, geteld, gewogen, gebroken’ (Daniël 5:25-28). Het belang van een goede besluitvorming is niet van vandaag of gisteren.
Begin
Tijdens de Tweede Wereldoorlog was het nemen van de juiste beslissingen van levensbelang, zowel bij de productie als in de oorlogsvoering. De toen ontwikkelde ideeën werden na de oorlog verder ontwikkeld onder de noemer Operations Research. Lootsma kwam hiermee in aanraking tijdens zijn militaire diensttijd, toen hij door de Koninklijke Marine gedetacheerd was bij FEL-TNO op de Waalsdorpervlakte. Onderwerp: het nemen van optimale beslissingen in de strijd tussen onderzeeboten en onderzeebootjagers. Met welk afvuurpatroon kunnen jagers vijandelijke onderzeeboten het beste bestrijden, en hoe kan de onderzeeboot het best manoeuvreren om dieptebommen te ontwijken? Zet en tegenzet, net als bij boter-kaas-en-eieren.
Wat voor technieken gebruikt de Operations Research om de juiste beslissingen te bepalen? Lootsma: "Je moet uiteraard je doelstelling verwoorden in criteria en de variabelen optimaliseren met lineaire, niet-lineaire of combinatorische programmering. Verder ontwerp je een aantal strategieën, en bepaal je het effect daarvan door de scenario’s door te rekenen, ofwel simuleren. Zo ontwikkelt de analist een aantal inzichtelijke alternatieven, waaruit de beslisser verantwoord kan kiezen. Dat zijn heel erg kort de algemeen gebruikte technieken en processen."
In gevechtssituaties heb je natuurlijk niet de tijd om uitgebreid te gaan simuleren en beslissen. De piloot van een F-16 straaljager zal in een gevechtssituatie direct moeten beslissen. Elke seconde zal dan tellen! Lootsma: "Dat kan ik me wel voorstellen, al ben ik daarbij nooit betrokken geweest. Wat je dan kunt doen is de vlieger bij de simulaties betrekken, zodat hij van tevoren kan leren wat in een bepaalde situatie de beste beslissing is. Ook op die manier kunnen computers voor betere beslissingen zorgen."
In bedrijven
Hoe worden deze technieken gebruikt in het bedrijfsleven? Daar zal de tijdsdruk niet zo belangrijk zijn, wel de juiste beslissing! Na zijn diensttijd, bleef de Operations Research Lootsma boeien en werkte hij twaalf jaar bij Philips. "Een van de onderwerpen was het optimaal snijden van golfkarton, een bekend thema uit de OR. Ook hier variabelen die geoptimaliseerd moeten worden, met het doel zo efficiënt mogelijk te snijden. Een ander onderwerp was de vraag hoe je een apparaat optimaal kunt ontwerpen, natuurlijk afhankelijk van wat je nastreeft qua afmetingen, gewicht of gebruiksgemak. Verder ben ik ook sterk betrokken geweest bij de vraag in welke landen je welke producten het beste kunt produceren. Bij het snijden van golfkarton kun je besparingen realiseren, maar qua complexiteit valt die keuze in het niet vergeleken met beslissingen over de productie. Daarbij moet de beslisser goed weten waarom een bepaalde beslissing de beste is. Die beslissing moet hij niet alleen bij de directie kunnen verantwoorden, maar ook bij de betrokken medewerkers, overheden en vakbonden." En dan gaat het niet alleen om geld, maar ook om mensen, politieke factoren en de ontwikkeling van de economie.
In het openbare leven
De beslissingen binnen bedrijven zijn in eerste instantie voor rekening van het bedrijf zelf, maar bij de overheid ligt dat wat moeilijker. Lootsma is als hoogleraar betrokken geweest bij de beslissingen voor de nationale energieplannen, waarbij het ging om de optimale mix van energiebronnen in de komende tien jaar: kolen, aardgas, olie en kernenergie, en hun invloed op het milieu. Lootsma: "Een van mijn promovendi had daaraan veel werk verricht en nogal wat scenario’s doorgerekend. Zijn proefschrift was net klaar toen de kernreactoren in Tsjernobyl onverwacht ontploften. Daardoor kwam kernenergie in het politieke verdomhoekje. De energiebedrijven besloten aan het einde van de jaren tachtig dat ze de regering niet om een principiële uitspraak konden vragen – die zou toen ongetwijfeld negatief uitgevallen zijn – en stelden voor om in plaats daarvan de pieken in het stroomgebruik op te vangen met stroom uit het buitenland. Inmiddels is die import gegroeid tot zo’n 15 à 20 procent van het totale gebruik! En waar komt het merendeel van die stroom vandaan? Uit kerncentrales! Dat is dus een voorbeeld van géén beslissing nemen, net als bij onze kerncentrale in Borssele. Maar dat is het domein en prerogatief van de beslisser. Onze taak in de Operations Research is om die beslisser zo goed mogelijk te ondersteunen, zonder een eigen oordeel over wat goed en fout is te laten meespelen."
Praktijk
Hoe werkt die ondersteuning in de praktijk? Het lijkt geen eenvoudige zaak om te bepalen met welke variabelen of alternatieven je bij een bepaald onderwerp rekening moet houden. Lootsma: "Dat is ook niet makkelijk. Ik ben nauw betrokken geweest bij het totstandkomen van de nota ‘Gezond en wel’ van de Ziekenfondsraad. Doel was de rangschikking van ziekten op grond van hun ernst, een moeilijk te kwantificeren begrip. Met die rangschikking kunnen politici en beleidsmakers beslissen waar zij het eerst hun aandacht op zullen richten. Dat is zeker geen eenvoudig onderwerp, want je moet onder andere de kosten, de mortaliteit, en de persoonlijke gevolgen van de ziekten tegen elkaar afwegen – dat is gebeurd in de Group Decision Room van de faculteit Technische Bestuurskunde in Delft. Die beschikte over een tafel in een hoefijzervorm met een computer voor elke deelnemer. De inleidende discussie vond plaats door het intikken en projecteren van stellingen over het onderwerp en het commentaar daarop van de deelnemers. De situatie was na een paar uur voldoende helder. De probleemstelling werd scherp geformuleerd en er werd een stemming over de ziekten gehouden." Dit lijkt veel op de Delphi-methode, die in software-ontwikkeling gebruikt wordt om de kwaliteit van schattingen van activiteiten te verbeteren.
Belangrijk hierbij is dat de deelnemers voldoende representatief zijn en technisch goed op de hoogte. Zij moeten ook gemotiveerd zijn om tot een goed eindresultaat te komen, en dat zijn ze ook wanneer ze door de top van de betrokken instelling uitgenodigd worden om aan het beslissingsproces mee te werken. De projectleider zit de vergadering voor en vervult een cruciale rol, zegt Lootsma. Het gaat niet om een leuk spelletje, en dat moeten de betrokken zich goed realiseren. De keuze voor een bepaalde beslissing daarna is ook geen eenvoudige zaak omdat ook het risico van de alternatieven aan de hand van scenario’s moet worden ingeschat. De uiteindelijke beslisser zal daaruit een verantwoorde én te verantwoorden keus moeten maken.
Veel beslissingen
Er zijn erg veel beslissingen met enorme gevolgen die door de overheid genomen moeten worden. Denk maar aan de Betuwelijn en het traject van de hogesnelheidslijn. Zijn daarbij ook computerondersteunde beslissingen genomen? Lootsma: "Ik weet niet hoe dat bij de Betuwelijn gegaan is. Bij de keuze van het hsl-traject zijn de milieueffecten en de kosten uitvoerig doorgerekend, maar ik weet niet hoe de uiteindelijke beslissing werd genomen. Dat gebeurde waarschijnlijk na uitgebreid politiek overleg in het kabinet. Bij dit soort onderwerpen spelen politieke inschattingen natuurlijk een grote rol. Wij kunnen alleen proberen om die inschattingen zo transparant mogelijk te maken. Ook voor de beslisser, want die moet zijn beslissing vaak in het openbaar en voor de betrokkenen kunnen verdedigen."
Dan is het van groot belang dat je alle alternatieven van tevoren bekeken hebt, want het is natuurlijk niet fraai als bij het openbare debat blijkt dat er een aantrekkelijk ander alternatief is. Lootsma: "Zeker, en dat betekent dat je vanaf het begin veel meningen moet polsen. Maar ook dat je methode zo werkt dat als er een nieuw alternatief ter tafel komt, de volgorde van de eerder beoordeelde alternatieven niet verandert. De Commissie voor de Milieu Effect Rapportage adviseert bijvoorbeeld hoe je multicriteria analyse kan gebruiken om een volgorde van alternatieven te bepalen, maar daarbij kan het weglaten of toevoegen van een alternatief de rangomkering van de andere alternatieven veroorzaken. Dat vind ik daarom geen juiste methode."
Tegenvoorbeelden
Het belang van transparantie in de besluitvorming komt goed tot uitdrukking bij de recente discussie over de Cultuurnota 2001/2004, die veel verontwaardiging heeft gewekt. De Raad van de Cultuur heeft zich bij de evaluatie van zo’n 750 subsidieaanvragen minder dan gebruikelijk laten ondersteunen door informatietechnologie. Er ontbrak een tabellarisch overzicht van de aanvragen en hun beoordeling op een 5- of 7-puntsschaal. De subsidieaanvragers konden dus niet zien hoe hun prestaties, in de ogen van de Raad van Cultuur, zich verhouden tot die van de andere aanvragers. Met als gevolg veel vragen en boosheid over de willekeur.
Speelt het effect van ‘de computer heeft bepaald en dus moet het goed zijn’ (in de ogen van leken) hierbij een rol? Lootsma: "Ik denk van niet. Het gaat er vooral om dat de betrokken kunnen zien waarop de beslissingen gebaseerd zijn. Daarmee kun je het eens zijn of niet, maar dan kun je in ieder geval ergens over praten. Als je niet weet waarop een beslissing gebaseerd is, krijg je het gevoel dat het een willekeurige beslissing was. Transparantie is niet alleen nuttig voor de verdediging, maar ook voor de acceptatie."
Het gaat Lootsma echter niet alleen om de beoordelingen zelf, maar ook om de normen voor de beoordeling. Hij stelt bijvoorbeeld dat de kwaliteitskaarten voor de beoordeling van instellingen voor het middelbaar onderwijs gebreken vertonen. De bolletjes waarmee de beoordeling wordt uitgedrukt, zijn afgeleid van gegevens die niet op de kaart staan. Daardoor is niet duidelijk hoe de beoordeling tot stand is gekomen. Met ook weer veel discussie als gevolg.
Steeds meer keuzes
In de jaren twintig was de keuze van de autokleur heel eenvoudig: elke kleur als het maar zwart was. Futuroloog Naisbitt constateerde eind jaren zeventig al dat we steeds meer keuzemogelijkheden hebben. De keus wordt alleen maar groter. Dat kan iedereen direct constateren in een moderne supermarkt. Maar datzelfde geldt voor veel beslissingen in onze samenleving, waarbij de vraag naar openheid steeds luider klinkt.
Lootsma: "Denk alleen maar aan de Europese richtlijnen voor aanbestedingen. De tijd is voorbij dat je een lijstje had van enkele aannemers die je kende en die je om een offerte kon vragen. Grote projecten moeten nu op Europees niveau worden aanbesteed, met het probleem voor de leiding om te bepalen welke offerte de beste is. De Europese richtlijn stelt dat de beoordelingscriteria van te voren bekend moeten zijn en dat de beslissing ook verifieerbaar moet zijn. Het voordeel van computerondersteund beslissen is dat je het hele beslissingsproces helder kunt maken (zie kader). Dit maakt het beslissingstraject transparant, zodat er eerlijke mededinging is. Ik verwacht dat voor offertes op Europees niveau het gebruik van computerondersteund beslissen sterk zal toenemen."
Toekomst
Computers worden hierbij steeds belangrijker? Lootsma: "In de toekomst zullen mensen een sturende rol blijven vervullen bij computerondersteund beslissen, maar computers zijn cruciaal voor de uitwerking van simulaties en het ontwikkelen van alternatieven en scenario’s. Doordat er steeds meer mogelijkheden zijn, komen er ook meer alternatieven. Wil je het geheel inzichtelijk houden, dan zijn computers onontbeerlijk. Het rekenwerk is met de huidige computers niet moeilijk, maar de snelle productie van resultaten is essentieel voor het ontwikkelen van alternatieven en het maken van rangschikkingen voor mensen."
Brengt Operations Research nog nieuwe mogelijkheden op dit gebied? Lootsma: "Niet zo veel. Het gaat er vooral om dat professionals het gereedschap leren hanteren en dat beslissers de methodiek gaan gebruiken. We overschatten vaak de manier waarop beslissingen genomen worden en onderschatten de rol die de emoties en gevoelens van de beslisser spelen. Je kunt je natuurlijk niet helemaal laten leiden door een wiskundige analyse, maar je moet weloverwogen beslissingen nemen die ook te rechtvaardigen zijn. Je moet als gezagsdrager betrouwbaar blijven, zeker in onze open cultuur."
Een voorbeeld dat door Lootsma is uitgewerkt, betreft de selectie van hoogleraren. De belangrijkste criteria staan al in de aankondiging van de vacature. Na de gesprekken worden de kandidaten beoordeeld. Met een wiskundige methode kan er een rangschikking gemaakt worden om manipulaties te voorkomen. Een vergelijkbare toepassing is de keuze van burgemeester in een grote stad.
Is computerondersteund beslissen ook te gebruiken voor de aan- en verkoop van aandelen? Waarom niet! Alleen zal de belegger dan een individuele inschatting moeten maken; bij pensioenfondsen zou dit wel gebruikt kunnen worden om consensus te bereiken. Al met al, een gouden toekomst is verzekerd voor het vakgebied computerondersteund beslissen en zijn beoefenaars.
Hein Van Steenis Freelance Medewerker
Ervaringen bij de Kpld
In het kader van de modernisering van de luchtvloot, rondde het Korps Landelijke Politie Diensten (Klpd) onlangs het aanbestedingsproces af voor de aanschaf van acht nieuwe helikopters. Voor deze Europese aanbesteding werd gebruik gemaakt van de diensten van Decidewise, een bedrijf gespecialiseerd op het gebied van complexe beslissingsprocessen. Met behulp van de softwaretoepassing Desysion kon het Klpd alle relevante criteria (zo’n 1000 stuks!) in kaart brengen en tot een optimale keuze te komen.
Samen met Decidewise, waaraan Lootsma als wetenschappelijk adviseur is verbonden, is vooraf een programma van eisen en wensen, een aanbestedingsdocument, opgezet. "Dit was een langdurig traject," aldus H.F.J. de Boer, stafmedewerker van het Klpd. "Vooral omdat we een zo hoog mogelijke acceptatiegraad binnen onze organisatie wilden bereiken. Er waren zo’n dertig personen bij de besluitvorming betrokken: een stuurgroep, een projectgroep en een aantal werkgroepen (Operationeel, Logistiek, Financieel en Juridisch). Bij het opstellen van het aanbestedingsdocument merk je pas hoeveel verschillende belangen er zijn. De afdeling Operations wil bijvoorbeeld een helikopter die makkelijk wendbaar is en een stoel die comfortabel zit, terwijl de afdeling Logistiek een helikopter zal willen die onderhoudsvriendelijk is. De juridische afdeling wil een keuze die juridisch ook goed in orde is. En deze belangen kunnen wel degelijk met elkaar in strijd zijn. Er ontstonden dan ook regelmatig discussies. Maar door hier samen over te praten en gebruik te maken van een geautomatiseerd systeem om tot een gezamenlijke, transparante conclusie te komen, zag iedereen wat er met zijn of haar wens is gebeurd en waarom die wel of niet is ingewilligd. Dit is belangrijk voor de acceptatie van de uitkomst, want vaak zijn de meningen al gevormd."
Zowel de harde eisen als de wensen werden in het aanbestedingsdocument ingedeeld in een zogenaamde beslissingsboom. Daarin werd voor elk individueel criterium het belang en de weging ten opzichte van andere criteria vastgesteld. Ook de verschillende categorieën van criteria werden ten opzichte van elkaar gewogen. Nadat de criteria en wegingsfactoren waren vastgesteld, kon het document aan leveranciers aangeboden. Vervolgens werden de binnengekomen aanbiedingen beoordeeld op de diverse criteria. De uitkomsten hiervan werden eveneens in het systeem opgenomen. Toen alle factoren uiteindelijk beoordeeld waren, leverde het systeem een eindconclusie met een grondige onderbouwing.
De Boer: "Een ander voordeel van de toepassing van decision management is de openheid van het proces voor de buitenwereld. De markt voor vliegmachines is namelijk ontzettend concurrerend en leveranciers willen beslist weten wat de reden is waarom zij het niet zijn geworden. Dit gaat er zo hard aan toe, dat hier zelfs rechtszaken over aangespannen kunnen worden." Al bij bedragen van iets meer dan 300.000 gulden moet een Europese aanbesteding gehouden worden.
Op de aanbesteding zijn zes aanmeldingen gekomen, waarvan er drie na inzage van het aanbestedingsdocument hebben afgehaakt. De Boer: "Het is uiteindelijk de MD Explorer 902 van McDonnell Douglas geworden, de stilste helikopter ter wereld. Want dat was ook een van onze wensen." Het project is in november 1998 gestart en heeft zo’n 2,5 jaar geduurd. Het is de bedoeling dat de eerste twee helikopters eind van dit jaar bij de Dienst Luchtvaartpolitie op Schiphol dienst gaan doen.
