De overheid als softwareleverancier: mag dat? ‘Ja hoor’, zegt de een, ‘waar de markt faalt, grijpt de overheid in’. ‘Absoluut niet’, stelt de ander, ‘zoiets werkt marktverstorend’. ‘Kletskoek’, vindt nummer drie, ‘maak de broncode openbaar, dan wordt de markt het minst verstoord’. Inzet van het rondetafelgesprek is het gratis softwareprogramma Vind voor online producten- en dienstencatalogi van gemeenten.
| Deelnemers In het opgekalefaterde Duitse Huis, een middeleeuws klooster in Utrecht dat tegenwoordig dienst doet als hotel Karel V, kruisten de deelnemers aan het rondetafelgesprek over overheidssoftware de degens. Ruim twee uur lang werd getracht alle argumenten op tafel te krijgen over de manier waarop moet worden omgegaan met overheidssoftware waar wel behoefte aan is, maar geen markt voor bestaat. Deelnemers: Matt Poelmans, programmamanager OL2000, Valentijn Sessink, werkzaam bij Linux-adviesbureau Open Office, Arre Zuurmond, adviseur bij Zuurmond & Co Voorzitter Robert van Vliet, communicatieadviseur voor lokale overheid. De vertegenwoordiger van IBM liet verstek gaan. |
Er bestond reeds een aantal productencatalogi, onder meer van Roccade en Segment Interactieve Media, en als onderdeel van het PublieksInformatiesysteem Gemeente Amsterdam (Piga). Maar omdat deze producten onvolledig, niet-interactief of platformafhankelijk zijn, schreef OL2000 een aanbesteding uit. Twee bedrijven, Contain Organisatieadvies en Impactive, ontwikkelden uiteindelijk Vind (Vraaggerichte Interactieve Dienstencatalogus). Hiervoor hebben ze systematische beschrijvingen gemaakt van alle gemeentelijke producten en diensten, zoals het aanvragen van een paspoort, bouwvergunning of huursubsidie.
Voorzitter Robert van Vliet: Van de circa vijfhonderd gemeenten zijn er zo’n driehonderd die, gestimuleerd door een subsidie van 25 duizend gulden, momenteel een catalogus invoeren. De helft daarvan heeft voor Vind gekozen. Roccade en andere leveranciers spraken in het begin van concurrentievervalsing. Terecht?
Matt Poelmans: Die discussie is inmiddels van tafel. Partijen als Roccade en Centric kunnen de Vind-functionaliteit inbouwen als gemeenten dat willen. Bovendien bleek het succes van Vind ook de verkoop van andere productencatalogi te stimuleren. OL2000 heeft aanvankelijk aan Roccade gevraagd of het zijn product wilde doorontwikkelen op basis van onze specificaties. Het bedrijf koos ervoor om de markt zelf te bewerken. Daarom vond ik het wat flauw om achteraf over valse concurrentie te klagen.
Arre Zuurmond: Ik geloof niet in gratis. De overheid moet uitkijken dat zij daarmee de markt niet verstoort. Ik ken een eerlijker methode uit de medische sector. Daar verloopt de automatisering net zo moeizaam als bij de overheid. De ene na de andere softwareleverancier stapt eruit omdat huisartsen niet bereid zijn te investeren. Er loopt nu een experiment in Denemarken: om de software te moderniseren geeft de overheid onder strakke kwaliteits- en prijsvoorwaarden geld aan elke leverancier met een goede ‘business case’. Alle leveranciers krijgen dus de kans functionaliteit te ontwerpen waarvan de overheid vindt dat het belangrijk is, maar waarvoor geen markt is.
Valentijn Sessink: Dat werkt juist monopoliserend. Op een gegeven moment blijft er één leverancier over zonder de verplichting om zijn broncode openbaar te maken. Dat heeft de overheid dan goed voor elkaar gekregen: het stimuleren van een monopoliepositie van een softwarefabrikant! De overheid speelt in dit geval niet vals, maar geeft een softwarefabrikant de gelegenheid om valse concurrentie te plegen met belastinggeld.
Zuurmond: Een monopoliepositie wekt op den duur weer de belangstelling van andere leveranciers om in zo’n markt te stappen. Waar het werkelijk om draait, is dat de overheid wel kan ingrijpen, maar het niet zelf moet gaan doen. Daarmee verziekt ze op termijn de markt. Zij had beter een norm kunnen stellen en desnoods wettelijk moeten regelen dat gemeentes verplicht zijn om producten en diensten via internet raadpleegbaar te maken. Dan was er vanzelf een markt ontstaan waar leveranciers op af zouden zijn gekomen.
Poelmans: Wettelijk verplicht stellen is omslachtig. In dit geval koos OL2000 ervoor zelf de software uit te brengen, in driekwart jaar tijd via een aanbestedingsprocedure. Dat is een legitieme methode om een probleem op te lossen. Daar moeten we niet zo spastisch over doen, zeker gezien de omvang van Vind. Doel was ook niet om marktaandeel te veroveren, maar om te zorgen dat de burger een betere dienstverlening krijgt. De marktverstoring is minimaal.
Zuurmond: Het model voor de Gemeentelijke BasisAdministratie persoonsgegevens (GBA) spreekt mij meer aan. Het functioneel ontwerp van die software is bij wet vastgesteld. Een GBA-bureau ziet er op toe dat de toepassingen van de leveranciers voldoen aan de eisen.
Poelmans: Vind is ‘peanuts’ vergeleken met het GBA: dan praat je over ruim drie ton tegenover miljarden.
Voorzitter Van Vliet: Vind zal onderhouden, geactualiseerd en uitgebreid moeten worden. Hoe moet dat plaatsvinden? Sommige ict-leveranciers vinden dat de broncode vrijgegeven moet worden, omdat Vind met overheidsgeld is ontwikkeld. Andere vinden dat de broncode centraal beheerd moet worden, omdat het product anders onbeheersbaar wordt. Wat vinden jullie?
Poelmans: Ik onderscheid twee varianten: het product is gratis verkrijgbaar de broncode wordt vrijgegeven en iedereen mag ermee doen wat die wil. Dit vergroot de kans dat elke gemeente Vind zal gebruiken, maar het gevaar bestaat dat er straks vijfhonderd gemeenten zijn met ieder een eigen, aangepaste database. De andere variant loopt via aanbesteding: we geven het gebruiksrecht aan een of meerdere partijen die een asp-constructie bedenken. Gemeenten kunnen dan onderhoudsabonnementen van hen afnemen. Dit garandeert een bepaalde mate van standaardisatie die, hoewel niet verplicht, wel gewenst is.
Sessink: OL2000 verstoort de markt het minst als de broncode openbaar wordt gemaakt en het meest als er één leverancier wordt uitgekozen. Die rekent zich rijk: hij bedient straks honderden overheden die eerst gratis software hebben gekregen en daarna een briefje ontvangen dat ze voor verdere ondersteuning met het bedrijf contact moeten opnemen.
Poelmans: Maar het Vind-model verliest zijn waarde als het niet meer wordt onderhouden. Tot onze grote verrassing vragen systeembeheerders geregeld om advies en ondersteuning. Ik streef naar een asp-model waarin alle producten en diensten van de Nederlandse overheid zijn opgenomen. Zoiets komt echter niet uit zichzelf tot stand: het belang van marktpartijen is anders dan dat van de overheid. De laatste moet ingrijpen, anders gebeurt er niets. De beste methode is zo’n asp-concept waarbij de overheid het gebruiksrecht voor weinig geld ter beschikking stelt aan een partij. Lokale overheden kunnen, niet verplicht, kiezen welke onderdelen ze willen afnemen.
Sessink: Ik proef uit je woorden een soort angst dat open source gelijk staat aan onbeheersbaar. Dat is natuurlijk niet zo. Er bestaan diverse implementatie- en licentievarianten. Neem internet: dat kent geen centraal beheer, maar blijft wel in de lucht. Het draait voor 60 procent op de open source webserver Apache en het is grotendeels tot stand gekomen door het werken met zogeheten referentie-implementaties: wie het beter weet, komt met een tegenvoorstel.
Zuurmond: Zo’n open source-achtige strategie is ook voor Vind te bedenken: er verschijnen dan steeds betere versies, waarbij één persoon of instantie aangeeft wat de gangbare versie is. Dit centrale beheerpunt ontwikkelt zelf ook. Gedraagt een leverancier zich met een subvariant te monopolistisch, dan kunnen gemeenten altijd weer terugstappen naar de – gratis – doorontwikkelde basisversie.
Sessink: Door zo’n centrale opzet hoeft OL2000 geen angst te hebben dat er na een jaar vijfhonderd verschillende Vind-varianten voorkomen. Overigens moet vooral de standaard interface bewaakt worden.
Mensen of firma’s die daarmee teveel aan de haal gaan, stuiten op verzet. Een goed voorbeeld is Microsoft dat met het e-mailprogramma Outlook hetzelfde wil doen als met Word. Dat is een de facto standaard voor tekstverwerking geworden, waarbij Microsoft de standaard bewaakt én de software levert. Het bedrijf rommelt nu net zo lang aan de standaard die voor e-mailverkeer geldt tot alleen Outlook nog te gebruiken is. Ik kan sommige door Outlook verstuurde e-mails al niet meer te lezen. Wanneer je bijvoorbeeld aangeeft welke standaard voor Vind geldt ten aanzien van de systematische beschrijvingen, denk ik dat er weinig aan softwareonderhoud gedaan hoeft te worden en er genoeg vrijheid is voor commerciële implementaties.
Voorzitter Van Vliet: Ik hoor jullie alledrie iets zeggen over centrale sturing. Is het een optie dat de overheid een stichting opricht die als rechtsorgaan de broncode centraal beheert?
Zuurmond: Je moet twee soorten sturing onderscheiden. Allereerst bestaat er het intern ict-managament. Dat is bij gemeenten schandalig onprofessioneel. Er wordt te veel gefröbeld en er is altijd te weinig geld. Als tweede sturing noem ik communicatiemanagement, gericht op openbaarheid van informatie. Dit toezicht op overheidsinformatie bestaat echter nauwelijks Vergelijk het met het toezicht op overheidsfinanciën. Het zou een goede zaak als daarvoor een set normen wordt opgesteld, gezien het groeiende belang van de ontsluiting van publieke informatie. Pas dan voelen de gemeenten een plicht om er iets aan te doen en ontstaat er vanzelf een markt.
Poelmans: Misschien dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) nog een rol kan spelen?
Zuurmond: Gemeenten lopen links en rechts om de VNG heen. Toen ik nog bij Roccade werkte, heb ik precies gezien hoe dat ging. Dan was er een bepaalde functionaliteit nodig op een bepaald terrein. Wat deed dan een it-manager van een gemeente? Die zei tegen de leverancier: ‘als je nu dit en dit er extra bij maakt, mag u het leveren’. Zo’n leverancier hapt toe, en uiteindelijk hield niemand zich aan het functioneel ontwerp.
Sessink: Dat leent zich voor een open source-benadering met General Public License (GPL).
Poelmans: Hoe werkt dat dan?
Sessink: Het komt er op neer dat wat je aan de software aanbouwt, altijd vrijgegeven wordt. Wanneer een leverancier afwijkt van het oorspronkelijke ontwerp, levert hij bij zijn versie de broncode er altijd bij.
Zuurmond: Voor een nichemarkt als de lokale overheid is een GPL-achtige benadering niet haalbaar. Er valt te weinig te verdienen, waardoor leveranciers niet snel veel tijd, geld en energie steken in extra functionaliteit.
Er zijn vijfhonderd gemeentes met een beperkt ict-budget, die gruwelijk veel functionaliteit nodig hebben. Als gemeenten een reële prijs hadden willen betalen voor ict-oplossingen, waren er nu meer leveranciers geweest. Nu is er een probleem: er zijn maar twee grote leveranciers overgebleven die te weinig innoveren. Ik zou dan kiezen om de benodigde functionaliteit wettelijk voor te schrijven. Gemeenten gaan er dan om vragen. Een praktisch voorbeeld: momenteel beginnen softwarebedrijven klachtenregistratie-oplossingen te bouwen, omdat gemeenten sinds een half jaar wettelijk verplicht zijn om iets te doen aan klachtenmanagement.
Sessink: Ik pleit voor de oprichting van een ontwikkellaboratorium Open Source, gestimuleerd door de overheid. Daarin kan software op basis van open source-principes worden ontwikkeld met openbaarmaking van de broncodes en interfaces. Als vervolgens een fabrikant zegt dat hij het beter kan, dan mag hij zijn gang gaan, op basis van een open source referentie- of licentiemodel.
Poelmans: Er ligt hier eigenlijk een taak voor de Vereniging van coördinatoren Informatievoorziening en Automatisering in Nederlandse Gemeenten (Viag). Die zou, net zoals bij de registeraccountants, de kwaliteit van de ict-dienstverlening bij overheden kunnen bewaken. Dat vereist dan wel de broodnodige professionalisering, want standaardisering en certificering zijn geen makkelijke zaken.
