Gaandeweg weten gemeentelijke overheden de weg naar internet beter te vinden. Daarmee voldoen zij in toenemende mate aan de eis van minister Van Boxtel dat vanaf volgend jaar alle gemeenten op het web aanwezig dienen te zijn. Aangezien veel gemeentelijke sites echter nauwelijks meer te bieden hebben dan informatie, is er voor de burger veel minder reden voor tevredenheid, vindt Robbert Hoeffnagel. Een ambitieus plan in Den Bosch laat zien hoe veel werk er verzet moet worden, voordat ‘gemeentelijke e-business’ door de burger wellicht wél als nuttig ervaren kan worden.
Minister Van Boxtel van Grote Steden- en Integratiebeleid laat er geen onduidelijkheid over bestaan: volgend jaar dienen alle Nederlandse gemeenten op internet aanwezig te zijn. Leek die score enkele jaren terug nog volstrekt onhaalbaar, inmiddels blijkt dat een flink deel van de achterstand is ingelopen. Ongeveer de helft van de gemeenten is inmiddels met een eigen site op het web aan de slag, blijkt uit een recent onderzoek dat is uitgevoerd door adviesbureau Accenture – het oude Andersen Consulting.
Alle reden dus voor optimisme. Of toch niet? Uit hetzelfde onderzoek blijkt helaas ook dat de kwaliteit van de door de gemeenten aangeboden informatie en diensten aan de magere kant is. Wie betrokken is geweest bij de eerste stappen van het bedrijfsleven op internet, zal geconfronteerd worden met een sterk ‘deja vu’-gevoel. Net als veel ondernemingen destijds deden, kiezen veel gemeentelijke overheden er in eerste instantie voor om een website in te richten als een hulpmiddel voor informatieverstrekking. Met andere woorden: burgers en bedrijven kunnen op de webpagina’s wel informatie vinden, maar interactie met de gemeentelijke organisatie die deze gegevens verstrekt is niet mogelijk.
Drietrapsraket
Deze stap wordt ook wel de eerste trap van een drietrapsraket genoemd. Wordt de eerste fase gekenmerkt door éénrichtingsverkeer – informatieverschaffing van de ambtelijke organisatie in de richting van burger en bedrijf – in de tweede fase gaat het juist om interactie. Doel is nu om de klanten van de gemeenten de tocht naar het gemeentehuis te besparen doordat formulieren en hun uitleg via het web kunnen worden opgevraagd en eventueel ook weer ingestuurd.
De derde en laatste trap moet het mogelijk maken dat via de site daadwerkelijk zaken gedaan kunnen worden met de overheid. Gemeentelijke e-business dus. Dat wil zeggen dat men formulieren niet alleen kan opvragen, maar ook weer kan versturen, terwijl bovendien de bijbehorende betalingen verricht kunnen worden, en men de status van een aanvraag kan bekijken en dergelijke. Met andere woorden: de gemeente gaat optreden als een virtuele aanbieder van diensten.
Het is opmerkelijk hoe groot de verschillen zijn tussen de diverse gemeenten in ons land. Weliswaar zit inmiddels al zo’n vijftig procent van de gemeenten op het web, maar dat wil natuurlijk ook zeggen dat de andere helft nog in het geheel niets met internet doet.
Ook binnen de groep die al over een website beschikt, zijn de verschillen groot. Zo bestaan er in een plaats als Oegstgeest reeds mogelijkheden om via de website te communiceren met de vuilophaaldienst of om te melden dat een straatlantaarn defect is. In de Amsterdamse deelgemeente Zeeburg kunnen veel formulieren reeds via de website worden ingestuurd, maar moet men voor betalingen nog wel naar het stadsdeelkantoor. In Bodegraven daarentegen richt men zich vooralsnog alleen op informatieverschaffing aan burgers en bedrijfsleven.
Digi-Plu
In Den Bosch heeft men gekozen voor een project dat uiteindelijk tot een vorm van gemeentelijke e-business moet leiden. De gemeente is onlangs gestart met een ambitieus project dat tot doel heeft de genoemde drietrapsraket geheel in te vullen. Dit ‘Digi-Plu’ gedoopte project loopt tot 2004 en vergt een investering van 14,5 miljoen gulden, vertelt Hans van de Ven, hoofd Documentaire Zaken van de gemeente Den Bosch en lid van de projectgroep die het proces stuurt en begeleidt.
Aanleiding voor het project vormde een combinatie van visie en praktische overwegingen. "Ten eerste willen we als gemeente dit soort dienstverlening aanbieden omdat we denken dat daarmee – zeker ook gezien vanuit de positie van de burger – belangrijke voordelen kunnen worden behaald", vertelt Van der Ven. "Snellere en betere informatievoorziening, betere serviceverlening. De rijksoverheid is daar in alle plannen rond het Overheidsloket 2000 verder natuurlijk ook heel duidelijk over."
Tegelijkertijd doet zich echter een praktisch probleem voor. De gemeentelijke instellingen en afdelingen zitten nu verspreid over een flink aantal locaties in de stad. "We gaan straks naar een nieuw gebouw, waarin echter geen plek is om alle medewerkers een vaste plek te geven. We zullen dus niet alleen flexibel moeten gaan werken, maar wellicht ook met minder mensen. Dat kunnen realiseren is de derde doelstelling die we met Digi-Plu proberen te bereiken: de interne werkprocessen optimaliseren."
Flexibel werken
Aan de hand van geoptimaliseerde werkprocessen wil de gemeente dus meerdere vliegen in één klap slaan. Door de processen opnieuw en efficiënter in te richten, kan hetzelfde of meer werk door minder mensen worden verzet. Dat geldt met name wanneer de burger zelf een deel van de activiteiten kan verrichten. Dat kan enerzijds door het opvragen van bijvoorbeeld de status van een aanvraag voor een vergunning via een met ‘workflow’-technologie ondersteund proces beter inzichtelijk te maken, maar kan anderzijds ook via internet geregeld worden, zodat veelvuldig bellen (en wachten) achterwege kan blijven en de gemeente minder mensen hoeft in te zetten om al deze telefoongesprekken te kunnen afhandelen.
Bovendien worden op deze wijze ook flexibele vormen van werken binnen de gemeentelijke organisatie zelf mogelijk gemaakt. Een ambtenaar die via een webinterface met relevante applicaties en gegevens kan werken, is in principe vrij om de plaats te kiezen van waaruit deze activiteiten worden ondernomen. Dat kan thuis zijn, bij een relatie op kantoor of op een flex-werkplek in het gemeentehuis.
De eerste gedachten over het project zijn al een jaar of drie geleden op papier gezet. Van de Ven: "Wanneer je met een aantal mensen over dit soort onderwerpen begint te filosoferen, blijkt al snel dat er een lange weg afgelegd zal moeten worden. Ik zou haast zeggen ‘gelukkig’ hadden we bovendien te maken met het millenniumprobleem. Dat heeft veel mensen bewust gemaakt van de noodzaak van een moderne en gestructureerde informatievoorziening. Tegelijkertijd ontdek je ook al snel dat er enorme problemen op je af komen. Zo werkten we tot medio 1999 nog met een ratjetoe aan systemen en netwerken, waarbij DOS als besturingssysteem zeker geen zeldzaamheid was. Bovendien bleek het nuttig om de basisregistratiesystemen van de gemeente – personeelsinformatie, belasting, uitkeringen en dergelijke – zorgvuldig tegen het licht te houden. Waar begin je dan?"
Faciliteren
De doelstelling is uiteindelijk neergelegd in een concept: Digi-Plu. "Centraal hierin staat het verbeteren van de effectiviteit, de efficiëntie, de kwaliteit en de klantgerichtheid van de werkprocessen binnen de gemeente", vertelt Van de Ven. "Digitalisering van de werkprocessen vervult hierbij een belangrijke faciliterende rol, maar is natuurlijk ook weer geen doel op zichzelf."
Binnen de gemeente heeft een werkgroep de basisprocessen geïnventariseerd. In het Digi-Plu-project worden aan de hand van dit prioriteitenlijstje alle belangrijke processen beschreven, geanalyseerd en waar mogelijk geoptimaliseerd. Daarbij wordt tevens een proceseigenaar benoemd en wordt een procesbeheerder aangesteld die verantwoordelijk is voor het feitelijke beheer van het proces.
Document management en werkstroombeheer spelen een belangrijke rol binnen het project. De afspraak is dat waar dit mogelijk is of waar dit voordelen kan opleveren deze hulpmiddelen dienen te worden toegepast. Tenslotte is voor een gefaseerde invoering gekozen. De eigenlijke implementatie wordt proces voor proces aangepakt, maar wel op een zodanige manier dat bij de verhuizing naar het nieuwe gemeentehuis – in 2003 – alle betrokken processen zijn aangepakt.
Processen beheren
Binnen het project is een centrale rol toebedeeld aan drie hulpmiddelen. De eerste is een faciliteit voor het beheren van de processen. "We hebben gekozen voor Bwise als programma om de bestaande processen in kaart te brengen, vast te leggen en vervolgens te optimaliseren", vertelt Frank Poot van het in Delft gevestigde Probus. Hij is door de gemeente Den Bosch aangetrokken om als projectleider Digi-Plu te trekken. "Met Bwise is het niet alleen mogelijk om een bestaand proces in de vorm van een procesmodel vast te leggen, maar je kunt er vervolgens ook simulaties mee uitvoeren. Daarmee kun je dus vaststellen wat de eventuele gevolgen zouden zijn van de aanpassingen die in het model worden aangebracht."
Het procesmodel waar men uiteindelijk op uit komt, wordt als input gebruikt voor een werkstroombeheersysteem dat de besturing van de diverse stappen in het werkproces voor zijn rekening neemt. De informatie waarvan de processen gebruik maken, wordt – waar mogelijk – in een documentbeheersysteem vastgelegd. Voor dit project is een keuze gemaakt voor de producten van File-Net. Voor het koppelen van basisinformatiesystemen als GHS voor belastingen, Beaufort voor personeelsinformatie en GSA voor uitkeringen aan de ‘workflow’- en documentaire omgeving wordt een beroep gedaan op Getronics.
"Bwise vormt de ruggengraat van Digi-Plu", meent Poot. "Het maakt het mogelijk een proces te modelleren, te analyseren, te optimaliseren, te communiceren en te monitoren. Hoewel dit op zich allemaal niet zo vreselijk ingewikkeld hoeft te zijn, vormt het wel de kern van de zaak. In een procesmodel wordt vastgelegd wat er in dat proces precies gebeurt, hoe, door wie, met welke informatie en dergelijke. Daarnaast liggen in een organisatiemodel de organisatieonderdelen en hun formatieplaatsen vast. Door het procesmodel vervolgens te koppelen aan het organisatiemodel wordt duidelijk wie welke activiteiten uitvoert en wie waar verantwoordelijk voor is. In een datamodel wordt bovendien vastgelegd welke gegevens in een proces nodig zijn en hoe hiermee moet worden omgegaan."
WOZ-bezwaarschriften
Binnen Digi-Plu zijn inmiddels enkele werkprocessen gekozen die als eerste worden aangepakt. Van de Ven: "Ongetwijfeld zal dit aantal groeien. In eerste instantie willen we ons echter beperken tot acht processen om te voorkomen dat we teveel hooi op onze vork nemen."
Het eerste proces diende als pilotproject en is gereed. Het heeft betrekking op het afhandelen van de bezwaarschriften die in het kader van de WOZ-regeling (Wet Onroerende Zaken) bij de gemeente binnenkomen. Van de Ven: "Bij de WOZ zie je heel goed de rol van het procesbeheertool. We kunnen dit product namelijk prima gebruiken om managementinformatie te genereren die vervolgens weer gebruikt kan worden voor het daadwerkelijke sturen van een werkproces."
"Dé onbekende factor bij WOZ is het aantal mensen dat bezwaar zal maken tegen de waardebepaling. Tegelijkertijd zijn we echter wel gebonden aan wettelijke termijnen waarbinnen bezwaarschriften afgehandeld dienen te zijn. Met Bwise hebben we een aantal scenario’s kunnen doorrekenen die ons inzicht gaven in bijvoorbeeld de vraag hoeveel mensen we bij een bepaald aantal bezwaarschriften moeten inzetten om binnen de beschikbare periode alles af te kunnen handelen."
Acht processen
Naast het afhandelen van WOZ-bezwaarschriften werkt men aan het optimaliseren van processen die betrekking hebben op het verwerken van aanvragen van bouwvergunningen. Andere processen worden gevormd door een groep die ‘overige belastingregelingen’ heten (denk bijvoorbeeld aan de hondenbelasting), het afhandelen van ontvangen facturen, het besluitvormingstraject van burgemeester, wethouders, gemeenteraad en gemeentelijke commissies (Van de Ven: "Burgers kunnen hierdoor snel antwoord krijgen op de vraag of hun probleem bijvoorbeeld al door B&W is behandeld."), postbehandeling, het beheer van documenten die via de kantoorautomatisering van de gemeente worden verwerkt en een proces dat betrekking heeft op een groep ‘overige vergunningen’.
Daarnaast wordt gewerkt aan een groot project dat betrekking heeft op de Sociale Dienst. "Dat is echter een samentrekking van zo’n zestig kleine en grotere deelprocessen", vertelt Poot. "Hiervan hebben we inmiddels twee grote processen aangepakt. Er bestaan op dit gebied bovendien volop mogelijkheden om deelprocessen te isoleren en aan meerdere werkprocessen beschikbaar te stellen. Met andere woorden: het hergebruiken van procesmodellen en dergelijke. Denk aan de modules voor het vastleggen en beheren van NAW-gegevens en voor het beheer van correspondentie. Hetzelfde geldt voor het archiveren, wat het sluitstuk van ieder proces vormt."
De link met internet wordt gelegd door alle werkprocessen tegen het licht te houden en zoveel mogelijk onder te brengen in een gestructureerde aanpak op basis van werkstroom- en documentbeheer. Onderdeel van deze verbeteringsslag vormt ook het opnemen van webtechnologie waardoor processen en informatie op afstand aangeroepen kunnen worden.
Bouwvergunningen
Van de Ven: "Neem een voorbeeld als de verwerking van aanvragen voor bouwvergunningen. Doordat we gebruik maken van een hulpmiddel voor procesbeheersing kunnen we de proces- en organisatiemodellen van een werkproces publiceren op zowel het eigen intranet als op internet. Dat maakt het bijvoorbeeld mogelijk dat de klant – de burger of de onderneming die een bouwvergunning aanvraagt – die aanvraag kan indienen op het moment dat het die persoon het beste uitkomt. Desnoods om drie uur ’s nachts."
"Het interessante is nu dat die aanvraag hier dus niet als een Word-documentje of iets dergelijks per e-mail binnenkomt en moet wachten totdat iemand dat bestand opent. De aanvraag wordt straks door de applicatie zelf opgevangen. Met als gevolg dat de via het web ingediende aanvraag direct het bijbehorende proces start, zodat de aanvraag in de elektronische werkbak terechtkomt van de medewerker wiens taak het is een dergelijke aanvraag te behandelen."
Het zal duidelijk zijn dat een proces dan ook zodanig is in te richten dat diezelfde klant na verloop van tijd via de website van de gemeente de status van de aanvraag kan inzien. Daarmee kan de aanvrager zich dus veel beter dan voorheen een beeld vormen van bijvoorbeeld het moment waarop een vergunning afgegeven zal worden.
Niet vrijblijvend
Van de Ven benadrukt dat Digi-Plu geen vrijblijvend project is. "We hebben een duidelijke deadline: het moment waarop we overgaan naar het nieuwe stadhuis. Dan zal het gereed moeten zijn, omdat we er simpelweg niet met z’n allen inpassen. We hebben uitgebreid met interne en externe deskundigen over het project gesproken. De hulpmiddelen zijn geselecteerd. De financiering is rond. Er is een eerste proef gedaan. We hebben nu echt het punt bereikt waarop we daadwerkelijk met de implementatie kunnen beginnen."
Den Bosch behoort al geruime tijd tot de vijftig procent van de gemeenten die wél op internet aanwezig zijn. Er is echter een groot verschil tussen het publiceren op internet van een aantal html-pagina’s en het integreren van webtechnologie in de manier waarop de gemeentelijke organisatie werkt. Een faciliteit op de site creëren waarmee burgers een vraag kunnen insturen, is dan ook heel iets anders dan interactie ten aanzien van bijvoorbeeld het aanvragen van een vergunning.
De eis van minister Van Boxtel dat iedere gemeente vanaf volgend jaar op internet aanwezig dient te zijn, moet dan ook vooral als een eerste, bescheiden stapje worden gezien. Uiteindelijk doel is het bereiken van een – zeg maar – gemeentelijke e-business-omgeving op een manier die vergelijkbaar is met de aanpak die het bedrijfsleven volgt. Waar steeds meer ondernemingen hun werkprocessen door middel van webtechnologie op elkaar afstemmen en met elkaar integreren, is ook voor gemeentelijke organisaties een vergelijkbare doelstelling te formuleren.
Zichtbaar
Dat het hierbij om ingrijpende projecten gaat, zal duidelijk zijn. Het Digi-Plu-project laat zien dat in principe alle werkprocessen die op externe klanten zijn gericht aangepast moeten worden. Dat betekent veel meer dan ‘alleen maar’ een webinterface toevoegen aan een bestaande applicatie. De inmiddels enigszins uit de gratie geraakte term ‘business process re-engineering’ lijkt meer op zijn plaats.
Bovendien zal veel aandacht moet worden besteed aan beveiliging. Voordeel van veel bestaande gemeentelijke processen is dat deze tot nu toe niet met de buitenwereld zijn verbonden. Het gevaar van inbraken of misbruik van gegevens is hierdoor relatief klein. Nu communicatie via internet mogelijk wordt om de status van een aanvraag te bekijken, neemt ook het risico snel toe dat onbevoegden bij niet voor hun ogen bestemde gegevens kunnen komen.
De voordelen die het gevolg zijn van al deze inspanningen zijn echter groot. Niet alleen krijgt de klant – burger en bedrijf – veel sneller en gemakkelijker inzicht in de stand van zaken rond de beslommeringen die men met de gemeente heeft af te handelen, ook intern zijn tal voor voordelen te behalen. Het gebruik van webtechnologie maakt bijvoorbeeld een flexibilisering van veel processen mogelijk. De locatie van waaruit een taak wordt afgehandeld is daarbij niet langer relevant.
Bij de gemeente Den Bosch kan het Digi-Plu mede daarom op veel steun van de eigen medewerkers rekenen, vertelt Van de Ven. "Maar met één niet onbelangrijke hobbel hebben we bij dit soort projecten toch wel te maken: het wordt nu heel goed zichtbaar wat iedereen binnen de gemeentelijke organisatie eigenlijk doet."
Robbert Hoeffnagel Freelance Medewerker
