Referentiemodel baant weg naar elektronisch loket

Een elektronisch overheidsloket, voor al uw vragen. Dat is het doel van het project Overheidsloket 2000. Om dit te realiseren zijn tien instrumenten gedefinieerd, waaronder het elektronisch referentiemodel. Dit beschrijft hoe het elektronisch contact tussen burger en overheid kan worden ingericht. Zes fasen worden onderscheiden, lopend van 'attentie' tot 'nazorg'. Een programmamanager en twee adviseurs leggen uit hoe dit model de basis vormt van een aan te besteden prototype en welke rol middleware daarin speelt.

De moderne samenleving zit ingewikkeld in elkaar en de overheid is voor velen ondoorzichtig. Overheidsloket 2000 (OL2000) is een project dat daar iets aan wil doen door gemeenten en andere publieke dienstverleners te helpen hun organisatie zo te veranderen dat ze klantgerichter gaan werken. OL2000 streeft geïntegreerde dienstverlening na via de één-loketgedachte.
Wat is een loket? Onder een loket wordt verstaan het contactpunt tussen burger en overheid. Dat kan een fysieke balie zijn, maar ook de telefoon is een loket. De post of een informatiestand met folders kan men zien als een schriftelijk loket. Van de traditionele loketten is de telefoon de meest gebruikte: ongeveer 80 procent van de contacten verloopt via de telefoon. Daarom is de telefooncentrale zo belangrijk voor een goede bereikbaarheid. Een call-center is een loketvariant om ook buiten kantoortijd vragen af te handelen.
In toenemende mate krijgt het loket een elektronische vorm: een website op internet of een informatiezuil in openbare ruimtes. Het echte virtuele loket biedt mogelijkheden voor directe contacten via e-mail. Waar overheden en trouwens ook bedrijven en instellingen zich op moeten voorbereiden, zijn de nieuwe varianten van communicatie met de mobiele telefoon zoals SMS en WAP.
Fysieke loketten als balie en post zullen niet verdwijnen, maar ze zullen een minder prominente plaats gaan innemen. Als onderdeel van een dienstverleningsproces mag men ze echter niet verwaarlozen: de keuze van het loket hangt niet af van de vaardigheden van de klant maar van de kenmerken van de fase of situatie. Het loket moet men dan ook in overdrachtelijke zin opvatten als de combinatie van alle kanalen waarmee contacten verlopen tussen burger en overheid. Om die goed te behandelen is een meerkanaals-aanpak nodig en is 'customer relations management' onontbeerlijk.

OL-toolkit

Als het aan verantwoordelijk minister Van Boxtel ligt, zal overheidsdienstverlening meer en meer via elektronische weg verlopen, en dus speelt ICT een belangrijke rol. In 1996 is een speciaal programmabureau opgericht om stimuleringsprojecten uit te voeren en instrumenten te (laten) ontwikkelen. Dat bureau heeft een zogeheten toolkit voor het geïntegreerde loket gedefinieerd. Deze gereedschapskist bestaat uit een tiental instrumenten. Die worden in de loop van het OL-programma ontwikkeld, vervolmaakt en opgeleverd voor algemeen gebruik. Met de eerste vijf kan een virtueel loket worden gebouwd, de overige vijf zijn ook nodig om het fysieke loket operationeel te maken (zie kader). Van deze instrumenten is er inmiddels een gerealiseerd en zijn er twee in 'aanbouw'. Over de model-website is in 1999 een OL-handboek verschenen: 'Een loket op het internet'. Het tweede instrument, de vraaggerichte gemeentelijke productencatalogus, is begin 2000 aanbesteed en zal later dit jaar worden opgeleverd en aan alle gemeenten gratis beschikbaar gesteld.
Een ander instrument in deze rij is het referentiemodel, dat als volgt tot stand gekomen is. Eind 1999 heeft het programmabureau een eerste versie opgesteld op basis van de ervaringen van de OL-pilots en de beschikbare literatuur. Vervolgens is een bureaucompetitie uitgeschreven waarbij ICT-bedrijven en adviesbureaus zijn uitgenodigd een offerte in te dienen voor twee opdrachten: geef aanvullingen op de beschrijving en maak het model zichtbaar. In totaal 28 bedrijven hebben daarop gereageerd, waarna een door het programmabureau samengestelde jury er vijf heeft uitgekozen die deze opdracht mochten uitvoeren. Alle opmerkingen zijn verwerkt in een voorlopige eindversie van het model dat samen met de visualiseringen dit jaar uitkomt op CD-Rom. Dit vormt de basis voor openbare aanbesteding van een prototype met een of meer van de hierna beschreven functionaliteiten. Tegelijkertijd wordt het referentiemodel op de website http://www.ol2000.nl geplaatst, voorzien van links naar bedrijven in de OL-bedrijvencatalogus die dergelijke functionaliteiten reeds ten dele hebben gerealiseerd. Dit versnelt de collectieve modelontwikkeling en is een eerste stap op weg naar certificering van het OL-concept.

Het elektronisch overheidsloket

Het referentiemodel beschrijft hoe het elektronisch contact tussen burger (in de meest brede zin van het woord) en overheid ingericht kan worden. Doel van het referentiemodel is drieledig: allereerst bestuurders helpen bij hun beeldvorming zodat zij gefundeerd beslissingen kunnen nemen over een elektronisch loket; vervolgens OL2000-projectleiders in het land een handreiking geven bij de implementatie ervan; en ten slotte als conceptueel kader fungeren voor de ICT-ontwikkelaars die overheden ondersteunen.
Het elektronisch (overheids)loket kan als volgt worden omschreven:
"Het elektronisch loket is de verschijningsvorm van een overheidsloket waarbij de communicatie tussen de overheid en de burger verloopt via elektronische kanalen met als doel de dienstverlening optimaal af te stemmen op de vraag van de burger. Het elektronisch loket stelt de burger in staat om op meer effectieve en efficiënte wijze informatie en diensten af te nemen van publieke en private dienstverleners. Tegelijkertijd staat het elektronisch loket ook ten dienste van de loketmedewerker die de burger aan de balie of de telefoon te woord staat. Het elektronisch loket regelt daarnaast de elektronische communicatie tussen front- en backoffice".
Hoe ziet het ideale elektronische loket er uit en wat moet het kunnen? Het ideale loket bedient de burger als klant van de overheid optimaal door uit te gaan van diens vragen en logica. Het geeft niet slechts antwoord op de gestelde vraag, maar biedt alle relevante informatie en diensten. Het loket biedt zoveel mogelijk diensten aan op transactieniveau. Dat betekent dat de burger uiteindelijk de gehele dienst elektronisch moet kunnen betrekken. Voor dat laatste moeten allerlei functies beschikbaar komen die op dit moment nog in de kinderschoenen staan of nog niet op grote schaal worden gebruikt, zoals persoonsidentificatie op afstand, toegang tot uiteenlopende registraties, elektronisch betalen via internet, videofoon, WAP-telefoon, enzovoort. Het elektronisch loket zal uiteindelijk nog een stapje verder gaan in de dienstverlening aan de burger: het loket zal voorzien in pro-actieve dienstverlening. Dat houdt in dat het loket de burger op eigen initiatief producten en diensten aanbiedt die nauw aansluiten op de wensen en het profiel van die burger. Het elektronisch loket gebruikt hiertoe de door de burger verstrekte gegevens, wat hem een gang naar het loket bespaart. In dat geval is er minder sprake van de één-loketgedachte, maar meer van de géén-loketgedachte. Ten slotte voldoet het ideale loket uiteraard aan eisen als gebruikersgemak, toegankelijkheid, transparantie, controleerbaarheid, veiligheid en betrouwbaarheid.

Hoe werkt het?

Aangeven wat allemaal kan met het elektronisch loket is één ding, maar hoe gaat dat nu feitelijk in zijn werk? Het referentiemodel geeft de functies van het elektronisch loket weer aan de hand van het dienstverleningsproces dat de burger doorloopt. Daarin onderscheiden we zes fasen. Elke fase kent één of meerdere functionaliteiten of modules die het proces ondersteunen en mogelijk maken. Deze modules zijn te vergelijken met rollen die 'echte' personen vervullen en hebben toepasselijke namen gekregen.
Attentiefase. In deze fase wordt een burger zich bewust van de behoefte aan een bepaalde dienst of aan bepaalde informatie. Deze bewustwording kan gestimuleerd worden door een pro-actieve benadering vanuit de overheid, uiteraard afhankelijk van de wensen van de burger. Het elektronisch loket stelt de attentie-informatie geautomatiseerd samen (op basis van profiel of postcode) en distribueert deze. De bijbehorende functionele module in het elektronisch loket noemen we de 'omroeper'. Het gaat hierbij alleen nog om het attent maken op een bepaalde dienst en niet om het leveren van die dienst zelf.
Oriëntatiefase. De burger is zich bewust van het feit dat hij een bepaalde dienst wil afnemen. Hij stelt dan vragen als 'Waar moet ik zijn?' en 'Wat moet ik meenemen?'. Het elektronisch loket kan hierbij dienen om de burger zo goed mogelijk voor te lichten over een bepaalde dienst. Hiertoe dient de module van de 'matchmaker', die de relatie legt tussen de vraag van de burger en de producten die daarbij passen. De burger is nu goed geïnformeerd voor de volgende stap.
Intakefase. In deze fase hebben de burger en de organisatie elkaar gevonden en wordt de burger gevraagd gegevens te leveren waarmee de 'intake' wordt gerealiseerd. Er wordt een 'contract' opgesteld op basis waarvan een bepaalde dienst wordt geleverd. Dit contract bevat, naast benodigde gegevens over de burger, ook gegevens over bijvoorbeeld de voor de klant specifieke levercondities (tijdstip, locatie, enzovoort). Tijdens deze fase wordt het elektronisch loket ingezet om de juiste gegevens te verkrijgen, deze automatisch aan te vullen op basis van bestaande gegevensbronnen en om de gegevens vroegtijdig in het proces te controleren. De bij deze fase behorende modules zijn die van de 'intaker', het elektronisch intakeformulier en de 'kassier', die eventueel noodzakelijke betalingen elektronisch mogelijk maakt.
Uitvoeringsfase. In deze fase wordt de dienst geleverd en/of geproduceerd. Zo wordt bijvoorbeeld het paspoort aangemaakt of wordt gekeken of iemand in aanmerking komt voor een bepaalde vergunning. Met de module 'tracker en tracer' biedt het elektronisch loket de burger inzicht in de voortgang van het proces. Uiteraard zal het elektronisch loket achter de schermen de uitvoering van het proces aansturen en de voortgang bewaken.
Overdrachtsfase. De dienst of het product wordt aan de burger overgedragen. Hoe de overdracht verloopt, hangt af van de afspraken die tijdens de intake zijn gemaakt (tijdstip, vorm, locatie, enzovoort). Informatiediensten zullen in het ideale geval geheel via het elektronisch loket kunnen worden afgehandeld. Bij andersoortige producten kan het zijn dat de burger het product zelf moet afhalen of via de post bezorgd krijgt. De functionele module in deze fase wordt 'de uitgever' genoemd.
Nazorgfase. Doel van de nazorgfase is het controleren of de geleverde dienst in de behoefte heeft voorzien, waarbij is inbegrepen de mogelijkheid om op eenvoudige wijze een klacht in te dienen. Nadat een dienst of product is overgedragen zorgt de module 'evaluator' in het elektronisch loket voor de automatische verzending van evaluatieformulieren. De resultaten worden automatisch verwerkt en enerzijds gebruikt voor personalisatie van het loket voor deze specifieke burger en anderzijds om het dienstenaanbod zelf aan te passen (wijziging van het vraagpatroon).

Modules niet zichtbaar

Het elektronisch loket bestaat functioneel dus uit een aantal modules die de stappen in het dienstverleningsproces ondersteunen. Naast de modules die elk hun plek in de fasen in het dienstverleningsproces hebben, zijn er ook modules die los staan van een specifieke fase. Deze modules kunnen op elk gewenst moment in het dienstverleningsproces toegepast worden, of opereren relatief los van het dienstverleningsproces. Het gaat hier om de modules 'makelaar, 'helper' en 'interface agent'. De 'makelaar' is de persoonlijke manager van de burger die als een intelligente agent zelfstandig op zoek gaat naar voor de burger relevante dienstverlening. De 'helper' helpt de burger door het loket heen door middel van een handleiding of sitemap. De 'interface agent' biedt de burger de mogelijkheid om zijn eigen instellingen te regelen voor het gebruik van de gebruikersinterface.
Voor de burger zullen de modules niet als zodanig zichtbaar zijn, hij ziet slechts één elektronisch loket. Het referentiemodel is opgebouwd uit modules, omdat bij de ontwikkeling van het elektronisch loket de complexiteit van het systeem daarmee beter beheersbaar blijft. De modules zullen qua inhoud en geavanceerdheid van elkaar verschillen. Een organisatie kan beslissen niet alle modules te realiseren, maar zal in elk geval enkele van de modules moeten ontwikkelen om het elektronisch loket te laten functioneren. De keuze voor de modules die men in gebruik neemt, hangt af van het ambitieniveau van een organisatie: verschaft het loket alleen informatie of zijn er ook transacties mogelijk; kan er wel of niet elektronisch worden betaald; voorziet het loket in pro-actieve dienstverlening, enzovoort.

Achter de schermen

De invoering van een elektronisch loket heeft grote gevolgen voor overheidsorganisaties, en niet alleen wat betreft ICT. In de reeds uitgebrachte handboeken van OL2000 wordt bij de opzet en implementatie van een OL2000-loket ook ingegaan op aspecten als het assortiment van producten en diensten, werkprocessen, distributiekanalen, besturingsmodel en personeel. Ook in het referentiemodel wordt hieraan gerefereerd, met vanzelfsprekend speciale aandacht voor het onderdeel ICT.
Binnen een organisatie wordt een onderscheid gemaakt tussen de frontoffice en de backoffice. In de frontoffice vindt de interactie met de klant plaats: daar worden vragen beantwoord, vindt de intake van een aanvraag plaats of wordt een product geleverd. De interactie gebeurt via een medewerker of direct via een frontofficekanaal, zoals balie, internet of telefoon. De frontoffice communiceert met de backoffice, waar de administratieve en logistieke processen plaatsvinden om de feitelijke diensten te produceren (tenzij het om klaar-terwijl-u-wacht-producten gaat).
Om een goed functionerend loket in een organisatie te krijgen is de verbinding tussen het elektronisch loket en de achterliggende (vaak oudere) backofficesystemen cruciaal. Daarom voorziet het referentiemodel in het concept van middleware: het onderdeel van het elektronisch loket dat de communicatie tussen de front-officefuncties (internet, call center en fysiek loket) en de back-officesystemen (gemeente, kadaster en Kamer van Koophandel) regelt en stroomlijnt.
Een deel van de taken van de frontoffice zou ook door de middleware uitgevoerd kunnen worden: het betreft internet, call center (deels) en fysiek loket (deels) . Vanuit functioneel perspectief gezien is middleware de 'entiteit' die de globale procesgang van het dienstverleningproces bewaakt. Daarnaast faciliteert het de communicatie tussen front- en backoffice en kan het worden ingezet ter ondersteuning van de frontoffice.
De middleware regelt:

• de manier waarop functionele back-officesystemen communiceren met het elektronisch loket;
• de samenhang tussen de functies van klant-volgsystemen, werkstroombeheersystemen;
• de manier waarop transactiesystemen (met identificatie- en betaalmogelijkheden) communiceren met het elektronisch loket;
• de manier waarop kennis- of adviessystemen communiceren met het elektronisch loket;
• de manier waarop landelijke en lokale databases onderling en met het elektronisch loket kunnen communiceren;
• de wijze van onderhoud en beheer. Hierbij wordt rekening gehouden met meerdere partijen en het centralisatie-/ decentralisatievraagstuk.

Inrichting model

Het referentiemodel van een elektronisch (overheids)loket geeft aan wat idealiter een elektronisch loket moet kunnen en wat er komt kijken achter de schermen. Het model richt zich tot bestuurders, OL2000-projectleiders en ICT-ontwikkelaars. Wensen van de burger zijn leidend voor de inrichting van het model.
In het dienstverleningsproces waarmee een burger bij het elektronisch loket te maken krijgt, worden zes fasen onderscheiden die elk een of meerdere functionele modules kennen. De middleware zorgt voor de verbinding tussen de front en backoffice en stroomlijnt de communicatie.
Om een goed werkend en op de wensen van de burger toegesneden loket te krijgen, moet men natuurlijk niet alleen naar ICT kijken, maar ook naar zaken als dienstenassortiment, werkprocessen, besturingsmodel, distributiekanalen en personeel. De bestaande handboeken en de ontwikkelde toolkit van OL2000 voorzien daarin. Het referentiemodel is de basis voor een aan te besteden prototype waarmee het elektronische loket 'tastbaar' wordt.
 
Matt Poelmans, programmamanager OL2000,
Hanneke Kunst, senior adviseur Bouman, MIM & Van Spaendonck, Coen Boot, adviseur instrumentontwikkeling bij het programmabureau OL2000

Overheidsloket 2000
Overheidsloket 2000 (OL2000) is een organisatieconcept dat publieke dienstverleners in staat stelt hun organisatie vraaggericht om te vormen. Het neemt de logica van de burger tot uitgangspunt in plaats van die van de organisatie. Kernbegrippen zijn: vraagpatronen; onderscheid front- en backoffice; samenwerking tussen organisaties. Voor de realisering is de inzet van informatie- en communicatietechnologie (ICT) essentieel.
OL2000 gaat uit van de één-loketgedachte die inhoudt dat een burger met een vraag of probleem bij één loket terecht moet kunnen en niet van het kastje naar de muur wordt gestuurd. De één-loketgedachte is in 1996 in Nederland geïntroduceerd en heeft sindsdien grote aanhang gekregen. Dankzij het programma Overheidsloket 2000 zijn veel dienstverleners gestimuleerd dit concept toe te passen.
Tijdens de eerste fase van het OL-programma zijn 15 proefprojecten uitgevoerd die hebben aangetoond dat het concept in de praktijk werkt. Op basis van deze succesvolle experimenteerfase en een haalbaarheidsstudie is in 1999 besloten de implementatiefase in te gaan: een landelijk dekkende invoering van de één-loketformule, te beginnen op drie domeinen (Bedrijven; Zorg & Welzijn; Bouwen & Wonen). Er lopen nu dertig voorhoedeprojecten die eind 2002 klaar zijn, waarna de landelijke uitrol volgt.
Het programmabureau OL2000 ondersteunt deze ontwikkeling op verschillende manieren. Behalve dat het de één-loketgedachte uitdraagt en in opdracht van de deelnemende ministeries (BZK, VROM, VWS en EZ) projecten uitvoert, fungeert het als kenniscentrum en laat het instrumenten voor geïntegreerde dienstverlening ontwikkelen. Een van die instrumenten is het referentiemodel voor het elektronisch loket.
 
Toolkit voor geïntegreerd loket
In de loop van het OL-programma wordt een gereedschapkist ontwikkeld met tien instrumenten voor het bouwen en operationeel maken van een virtueel loket.