Van het kastje naar de muur. Dat idee krijg je nogal eens, wanneer je met overheidsinstellingen in aanraking komt. Maar de overheid wil zich beter gaan richten op de wensen van de klant. Dat moet onder meer gestalte krijgen in de vorm van één elektronisch loket, waar de burger met al zijn vragen terecht kan. Spil daarin vormt de mid-office, die zorgt voor de koppeling tussen de vraaggerichte front-officesystemen en de aanbodgerichte back-officesystemen. Drie consultants over de nieuwe overheid.
De overheid is bezig zich te bezinnen op de wijze hoe zij marktgerichter kan gaan opereren. Men wil de burger niet langer van het kastje naar de muur sturen. Om dit te bereiken wenst de overheid onder andere de zogenaamde ‘één-loket-gedachte’ te implementeren. Deze gedachte gaat uit van één loket waarlangs geïntegreerde diensten afgenomen kunnen worden, afgestemd op de behoefte van de klant. De implementatie van de één-loket-gedachte vormt een onderdeel van de het actieprogramma ‘de elektronische overheid’. Hierin worden drie doelen onderkend.
Allereerst het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening door diensten aan te bieden, die direct afgeleid zijn van de vraag van de burger. Dit betekent een verandering van een productgerichte naar een marktgerichte organisatie. Een markt- of vraaggericht organisatie dient zelflerend te zijn om aan de vraag te kunnen blijven voldoen. Hierbij gaat men ervan uit dat technologische mogelijkheden kunnen bijdragen aan het behalen van een verbeterde kwaliteit van de dienstverlening.
Ook de verbetering van de bereikbaarheid vormt een doel. Hierbij valt te denken aan de inzet van meerdere kanalen bij de communicatie met de klant. Deze doelstelling draagt indirect bij aan het verbeteren van de dienstverlening, doordat via alternatieve kanalen de overheid 7×24 uur per dag bereikbaar kan zijn.
Tenslotte is het verbeteren van de efficiëntie een belangrijke doelstelling. Dit is te bereiken door bijvoorbeeld het ‘intake’-proces beter in te richten. Ook deze doelstelling draagt uiteindelijk bij aan een verbeterde dienstverlening; door efficiëntieverbetering kunnen diensten namelijk goedkoper en sneller worden geleverd.
De kanteling van een aanbodgerichte naar een vraaggericht organisatie kan vanuit een aantal perspectieven worden bekeken. Dit artikel gaat in op organisatorische, personele en ICT-aspecten. Als kapstok wordt de mid-office gebruikt. De mid-office dient als communicatie- en besturingslaag tussen de front-office en de back-office en is daarmee de ‘entiteit’ waar het geïntegreerd dienstenaanbod wordt gedefinieerd en waar de uitvoering van de geïntegreerde dienstverlening worden bewaakt.
De vraaggerichte organisatie
Een vraaggerichte organisatie die geïntegreerde diensten aanbiedt, heeft een aantal kenmerken. Zijbestaat uit diverse met elkaar samenwerkende, zelfstandige organisaties of organisatieonderdelen die bepaalde producten of diensten leveren. Aan elkaar gerelateerde producten of diensten bevinden zich onder één – virtueel – dak en zijn bereikbaar via verschillende wegen (‘multi channeling’). Het aanbieden van integrale diensten betekent dat één of meer participerende organisaties daarbij betrokken kunnen zijn. Dat vereist veel onderlinge coördinatie.
De organisatie dient een zelflerend karakter te hebben. Hiermee wordt bedoeld dat de organisatie continu haar diensten moet blijven afstemmen op de veranderende vraag. Hiervoor dient zij enerzijds in staat te zijn de vraag te monitoren en anderzijds flexibel wijzigingen in het dienstenaanbod te kunnen doorvoeren, hiermee de ’time-to-market’ minimaliserend.
De organisatie wordt bijvoorbeeld ingezet bij de implementatie van de één-loket-gedachte. Een voorbeeld hiervan is het loket Bouwen en Wonen in een gemeente. In een dergelijk loket werken diverse organisaties samen, zoals de gemeenten, de woningbouwcorporaties, het ministerie van VROM, de huurcommissies, makelaars, enzovoort. Van één organisatie kunnen verschillende organisatieonderdelen participeren in het loket: voor een gemeente zouden dat bijvoorbeeld Bouw- en Woningtoezicht en de Milieudienst kunnen zijn. Door participatie van diverse organisaties ontstaat een complexe lappendeken van met elkaar samenwerkende organisaties.
Organisatie van de mid-office
Om te voorzien in de informatieverwerkende capaciteit, die coördinatievraagstukken in dergelijke complexe omgevingen met zich meebrengen, zijn diverse strategieën mogelijk. Binnen de mid-office wordt gekozen voor het toepassen van ‘laterale (horizontale) informatierelaties’, waarmee wordt voorzien in een coördinatiemechanisme dat de hiërarchie van de participerende organisaties niet onnodig belast. Deze strategie wordt toegepast om zorg te dragen voor een geïntegreerde, vraaggerichte bediening van de klanten van desbetreffende overheidsloket, bijvoorbeeld het loket Bouwen en Wonen.
Het introduceren van laterale informatierelaties kan op relatief eenvoudige wijze gebeuren. Een voorbeeld hiervan is het inzetten van een zogenaamde fulltime integrator, ofwel een productmanager. Dit is een persoon of afdeling, die in zijn geheel gewijd is aan het coördineren. De productmanager staat buiten de participanten, dat wil zeggen dat hij daarmee geen hiërarchische relatie mee onderhoudt.
De mid-office fungeert als een fulltime integrator. Deze dient hier als coördinatiecentrum, met als primaire taak het faciliteren en coördineren van de samenwerking. In termen van functies kan gedacht worden aan een ‘servicemanager Bouwen’ en een ‘servicemanager Wonen’ voor het loket Bouwen en Wonen.
In de mid-office werken diverse zelfstandige organisaties samen. Die samenwerking is gestoeld op een vraagpatroon van de burger, met als doel een efficiëntere en klantvriendelijkere benadering. In een dergelijke organisatie worden naar aard diverse diensten verleend, variërend van huursubsidieaanvragen en bouwvergunningen tot informatievragen als ‘hoe kom ik aan een huurwoning in gemeente X?’ Al deze diverse diensten kunnen in één enkele vraag worden verlangd van het loket. De daarmee samenhangende deelvragen moeten op tijd en gelijktijdig worden beantwoord. Dat is eveneens een taak van de servicemanagers als ‘dienstenintegrators’.
Een ander belangrijk aspect betreft het bewaken van de consistentie van het dienstenaanbod over de verschillende kanalen heen (bewaken consistentie van de ‘multi channeling’). Het kan natuurlijk niet zo zijn dat een aanvraag voor een bouwvergunning via het Internet leidt tot een ander resultaat dan een aanvraag bij het fysieke loket. De rechtmatigheid en rechtszekerheid zouden daarmee niet gediend zijn. Ook deze controle kan binnen de mid-office worden vormgegeven.
Personeel
Binnen de vraaggerichte organisatie staat de klant centraal wanneer men spreekt over mid-offices en de één-loket-gedachte van de gemeentelijke overheid. De klant moet snel en efficiënt geholpen worden. Maar wat betekent het voor de medewerkers in de overheidsorganisaties, die dit waar moeten maken?
Een burger kan bij een gemeenteloket terecht voor een aantal diensten. Een loketmedewerker in de front-office verleent de door de burger gewenste dienst. Deze medewerker heeft hiertoe gespecialiseerde kennis van diensten die door het loket worden geleverd. Een loket is hiermee voornamelijk gericht op het aanbod vanuit de betreffende gemeentelijke instelling.
In bepaalde gevallen wordt er meer dan één dienst verlangd. Voor bijvoorbeeld een verhuizing moet de burger zich tot verschillende loketten of zelfs instellingen wenden. Dit kan een lastige opgave zijn, omdat men niet altijd precies weet waar men zijn moet. Het overheidspersoneel is, mede vanwege zijn gespecialiseerde kennis, onvoldoende op de hoogte van dienstverlening buiten het eigen vakgebied. Dit heeft als resultaat dat burgers met een meervoudige of onduidelijke vraag vaak worden doorverwezen en al doende van het kastje naar de muur worden gestuurd.
De één-loket-gedachte impliceert dat een burger voor zijn vraag bij één loket terecht kan. Alle diensten, behorende bij deze vraag, worden door dit loket geleverd. De kennis van de loketmedewerker dient derhalve breed georiënteerd te zijn. Over alle producten moet deze immers iets kunnen vertellen. De loketmedewerker kan hierdoor worden getypeerd als een kenniswerker.
Een burger is echter niet altijd in staat om zijn vraag goed te formuleren. De loketmedewerker moet daarom tevens in staat zijn om de burger hierbij te ondersteunen. Dit vereist inlevingsvermogen in diens situatie. De loketmedewerker levert hiermee een belangrijke, niet te onderschatten bijdrage aan de vraaggerichtheid van het loket.
Het functieprofiel van de loketmedewerker zal door de nieuwe eisen onvermijdelijk veranderen. Gespecialiseerde kennis van een beperkt aantal producten is niet langer wenselijk. Dit kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben, dat een ander opleidingsniveau noodzakelijk is voor het vervullen van de functie.
De verbreding van het loket betekent dat een loketmedewerker meer inspanning moet leveren om kennis te vergaren. Hier speelt de mid-office een belangrijke rol. Informatie uit de mid-office moet een hoge mate van toegankelijkheid bezitten, zodat men deze snel kan opnemen en hergebruiken. Dit wordt gerealiseerd door de servicemanager(s) in de mid-office. Deze combineert halffabrikaten uit de back-office tot nieuwe, toegankelijk producten die als een integraal dienstenpakket aan de burger kunnen worden geleverd.
De servicemanager staat in de mid-office tussen de burger en de overheidsinstellingen c.q. participanten in. De rol van servicemanager is van cruciaal belang om het mid-officeconcept goed tot zijn recht te laten komen: als een spin in het web faciliteert deze de samenwerking tussen de participerende organisatieonderdelen, met als doel een efficiëntere en klantvriendelijkere benadering van de burger. Ook bewaken zij de consistentie van het aanbod over de verschillende kanalen heen.
De bestuurlijke vormgeving van de mid-office zal vaak plaatsvinden middels overeenkomsten of WGR-verbanden. Bijvoorbeeld bij intergemeentelijke samenwerking. Omdat de servicemanager per definitie buiten de participerende organisaties staat, zal hij of zij niet bekleed zijn met formele autoriteit.
Loketten in de front-office behandelen alleen zogenaamde ‘gladde’ gevallen. Wanneer een burger een complexe vraag stelt, wordt deze behandeld door een specialist in de back-office. Binnen de beschreven organisatie dient idealiter alle communicatie via het loket te verlopen. Hoewel in de praktijk de zeer complexe gevallen niet door een loketmedewerker afgehandeld kunnen worden, dient te worden gestreeft naar minimalisatie van het contact tussen de klant en de medewerkers in de back-office.
ICT
Om het aanbod blijvend af te laten stemmen op de vraag, speelt ICT een cruciale rol. Die kan bijdragen aan de drie belangrijkste doelstellingen van de elektronische overheid.
Zo kan technologie worden ingezet om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Door bijvoorbeeld gegevens over burgers vast te leggen, zijn diensten beter op de burger af te stemmen. Ook kan door het koppelen van gegevensbronnen worden voorkomen dat een burger dezelfde gegevens meerdere malen moet invoeren. Hierbij vormen privacy en daarmee de beveiliging van gegevens belangrijke aandachtspunten.
De laatste jaren zien we een enorme groei van de mogelijke communicatiekanalen (Internet, ‘voice respons’-systemen, WAP, enzovoort) waarlangs diensten aangeboden en afgenomen kunnen worden. Met de inzet van deze middelen is de bereikbaarheid van de overheid te verbeteren. Een aandachtspunt is het uniform en consistent houden van de dienstverlening van de overheid over de verschillende kanalen heen.
Tenslotte kan technologie worden ingezet voor het verbeteren van de efficiëntie. Door het elektronisch vastleggen en uitwisselen van gegevens kan een dienst sneller worden geleverd. Hierbij geeft technologie de mogelijkheid om processen efficiënter in te richten en medewerkers beter te ondersteunen. Hierbij raakt de technologie alle aspecten van de organisatie, van personeel tot en met het inrichten van processen.
Het grote gevaar bij de inzet van technologie is dat ontwikkelingen zo snel gaan dat er constant legacy-systemen ontstaan en dat de technologie juist een beperkende factor gaat vormen. Er is een groot aantal informatiesystemen ontwikkeld, waarvan de investeringen pas in 10 jaar zijn terug te verdienen. Deze systemen zijn vaak dusdanig inflexibel dat zij nu de beperkende factor vormen voor veranderingen binnen de organisatie.
De les is dat goed moet worden nagedacht over de wijze waarop technologie wordt ingezet. Procedures worden in informatiesystemen vastgelegd zonder rekening te houden met mogelijke wijzigingen hierop. Het is belangrijk dat eventueel nieuw te ontwikkelen systemen aansluiten bij bestaande systemen en dat er een groeipad wordt gedefinieerd. Bovendien dienen de nieuw te ontwikkelen systemen dusdanig verandervast te zijn dat zij een zelflerende organisatie blijvend kan ondersteunen.
Een belangrijke succesfactor hierbij is de betrokkenheid van het management. Die kan het zich niet langer veroorloven om ICT als ’technisch hulpmiddeltje’ te benaderen. In de praktijk is gebleken dat ICT als strategisch middel dient te worden ingezet en dat de inzet van ICT directe gevolgen voor het primaire proces heeft.
Mid-office als oplossing
De inzet van het mid-officeconcept geeft voor de beschreven doelen een oplossingsrichting waarbij op verantwoorde wijze met technologie wordt omgegaan. De essentie van de oplossing ligt in het scheiden van de vraaggerichte front-officesystemen van de aanbodgerichte back-officesystemen. De mid-office systemen dragen zorg voor alle communicatie tussen beide (groepen van) systemen. Door de zo ontstane ontkoppeling wordt de afhankelijkheid tussen de front-officesystemen en de back-office geminimaliseerd. Om een mid-office te realiseren, zal een mix van standaardpaketten en maatwerksoftware nodig zijn.
Doordat de mid-office de verschillende kanalen (call center, virtueel loket, enzovoort) scheidt van het integrale aanbod aan diensten, kan een nieuw kanaal (bijvoorbeeld WAP) met relatief weinig consequenties voor de overige systemen worden geïntegreerd. Dit wordt bereikt doordat het dienstenaanbod in de mid-office wordt beheerd en vervolgens naar de verschillende kanalen wordt gedistribueerd. Hierdoor blijft bovendien het dienstaanbod uniform en consistent ‘over de verschillende kanalen heen’, zodat één gezicht wordt behouden.
In de mid-office wordt een productencatalogus bijgehouden waarin alle producten en hun onderlinge relaties worden vastgelegd. In een distributielijst wordt vastgelegd welke producten in welk formaat naar welke front-office verspreid moeten worden.
Expertsysteem
Een virtueel loket en een interactieve zuil zijn voorbeelden van selfserviceloketten waarlangs de burger zonder tussenkomst van een loketmedewerker diensten kan afnemen. Binnen een selfserviceloket is uiteraard ondersteuning nodig, waarbij in feite de functie van de loketmedewerker wordt geautomatiseerd. Door kennis van loketmedewerkers en specialisten vast te leggen in een expertsysteem in de front-office, is een ‘slim’ virtueel loket te ontwikkelen. Dit expertsysteem kan tevens worden gebruikt om loketmedewerkers in hun taak te ondersteunen.
Kennisuitwisseling geschiedt via de centrale mid-office waar alle kennis wordt vastgelegd en beheerd in een centraal kennissysteem. Dit systeem is tevens verantwoordelijk voor het distribueren van de kennis in het juiste formaat naar de verschillende kennissystemen in de front-office. Ook nieuw opgedane kennis in de front- of back-office wordt aan de mid-office overgedragen, waar die in het centrale kennissysteem worden opgeslagen en gedistribueerd.
Legacy
Iedere organisatie heeft in de loop der jaren haar eigen legacy gebouwd. De (vaak) monolithische systemen zijn nauwelijks beheersbaar en bovendien afgesloten van de ‘buitenwereld’. De grote hoeveelheid aan ‘standaarden’ helpt niet om dit probleem op te lossen. Aangezien communicatie noodzakelijk is bij integrale dienstverlening, dient hiervoor een oplossing te worden gevonden. De mid-office kan als ‘universeel stopcontact’ worden ingezet die berichten tussen systemen vertaalt. Hierdoor worden systemen gekoppeld waardoor legacy wordt ontsloten.
De mid-office bevat conversiesoftware om verschillende bestandsformaten en koppelingen te kunnen leggen. Hiervoor bestaan diverse standaardpaketten (bijvoorbeeld voor EDI en XML berichten). Voor de exotische systemen kunnen maatwerk conversietools worden ontwikkeld. In de mid-office wordt dus in feite vastgelegd welke partijen op welke wijze willen communiceren en hoe vertalingen tussen verschillende partijen plaats moeten vinden.
Een bijkomend voordeel van een dergelijk ‘universeel stopcontact’ is dat monolitische legacy-systemen uit de back-office op beheersbare wijze kunnen worden uitgefaseerd met minimale impact op de front-office.
Procesbewaking en beveiliging
De in de front-office afgenomen diensten worden uitgewisseld met de mid-office. Deze is verantwoordelijk voor het distribueren van de deelopdrachten aan de diverse back-officesystemen. Ook kan de mid-office de status van de integrale dienst bijhouden. De afname van diensten wordt hierdoor constant gemonitord in de mid-office. Informatie over aantallen, bijvoorbeeld uitgesplitst per kanaal, kan worden gebruikt om het aanbod aan te passen.
Hiertoe dient een transactieserver te worden ingericht. In een centrale database worden alle transacties inclusief de status en de planning bijgehouden. De planningsgegevens worden door de front -office aangeleverd samen met de transacties, en voeden een ‘scheduler’ die voor tijdige afhandeling zorgt en tevens afwijkingen in de planning signaleert. Een belangrijke voorwaarde bij het bewaken van de planning is dat de back -officesystemen regelmatig de voortgang melden aan de mid-office.
Om op efficiënte wijze integrale diensten aan te kunnen bieden is het, zoals beschreven, noodzakelijk om verschillende informatiebronnen aan elkaar te koppelen. Met deze noodzaak worden privacy en daarmee beveiliging van gegevens speerpunten op het gebied van automatisering. Enerzijds dient een filter te bestaan bij de front-office zodat gegevens niet op straat komen te liggen. Anderzijds zullen bij samenwerkingsverbanden met onder andere private ondernemingen de partijen onderling beperkingen stellen aan het beschikbaar stellen van gegevens binnen het samenwerkingsverband zelf.
In de mid-office worden centrale autorisatie- en distributielijsten vastgelegd waarin staat welke partijen welke gegevens mogen inzien. Alle inkomende aanvragen en uitgaande gegevens worden gecontroleerd aan de hand van deze centrale lijsten. Hierdoor ontstaat een beheersbare oplossing voor beveiliging.
Evenveel aandacht
Bij het op efficiënte wijze inzetten van IT binnen een dynamische organisatie, moet worden gezorgd dat technologie niet juist de beperkende factor gaat vormen. Hiertoe dienen informatie- en applicatiearchitecturen te worden ontworpen en ontwikkeld die voldoende flexibiliteit bezitten. Het doel van de organisatie, inclusief een groeipad, moet hierin worden verwerkt. De architecturen moeten toepasbaar zijn zowel binnen de nieuwe situatie als tijdens de weg ernaar toe.
Het mag duidelijk zijn dat het ontwikkelen van een goede informatie-infrastructuur noodzakelijk is, maar dat dit tevens een behoorlijke investering in technologie betekent. Deze investering dient door alle samenwerkende organisaties gedragen te worden.
Als de overheid vraaggericht wil gaan én blijven werken, dient een veranderingstraject ingegaan te worden waarbij organisatorische, personele en ICT-aspecten evenveel aandacht behoeven. Het mid-officeconcept kan als kapstok dienen om deze aspecten op de juiste wijze met elkaar te relateren.
Patrick Verheij, Niek van Munster en Herwin Wielink, consultants Ordina Public
