Toepassingen telematica in verkeerssector teleurstellend

Hoe mooi waren de gedachten over de zegeningen van telematica in de verkeers- en vervoerssector. De overheid heeft ze allemaal opgeschreven in dikke nota’s. Tot nu toe is er nog bitter weinig van terecht gekomen. Hoe dat komt? – ‘Overheid, treedt terug. Alleen marktwerking kan er voor zorgen dat telematica doorbreekt in de verkeers- en vervoerssector’.

De verwachtingen over het toepassen van ICT in de verkeers- en vervoerssector waren hooggespannen. De eerste Nota Telematica Verkeer en Vervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat die op 26 februari 1990 verscheen, is in dit verband illustratief. Enkele citaten spreken boekdelen: ‘een geavanceerd reizigersinformatiesysteem waardoor meer reizigers van het openbaar vervoer gebruik zullen maken’, ‘verkeersgeleidingssystemen die de capaciteit van de bestaande verkeersinfrastructuur drastisch zullen vergroten’, ‘bewaking (met behulp van telematica) van het vervoer van gevaarlijke stoffen’, ‘reductie van het woon-werkverkeer door grootschalige toepassing van telewerken’.
Bijna tien jaar later moeten we vaststellen, dat van deze perspectieven slechts fragmenten gerealiseerd zijn, vaak anders en altijd later dan voorzien. En dat terwijl steeds meer partijen zich bewust zijn geworden van de positieve bijdrage van telematica aan de bereikbaarheid van steden en economische centra, de benutting van de infrastructuur, de concurrentiepositie van de Nederlandse transport- en distributiesector en de kwaliteit van het openbaar vervoer.
Deze constatering heeft niet alleen geleid tot teleurstelling, maar ook tot verwondering. Want hoe is het mogelijk dat de implementatie zo is achtergebleven bij de verwachtingen, terwijl de belangen van overheid, industrie en dienstverleners van meet af aan zo groot waren?

Nieuwe verhoudingen

De afgelopen jaren is een scala aan telematica-toepassingen ontwikkeld die zinvol ingezet zouden kunnen worden binnen het verkeers- en vervoersbeleid. In beginsel is openbare aanbesteding van deze toepassingen door het ministerie van Verkeer en Waterstaat denkbaar. Dit is echter slechts een theoretische optie. Niet alleen is die optie risicovol en onafzienbaar complex. Maar vooral is die optie niet noodzakelijk. Tal van ondernemingen hebben inmiddels het oog laten vallen op de ontwikkeling van deze multi-million market.
Wanneer het het departement te doen is om de grootschalige en effectieve inzet van telematica als instrument binnen het verkeers- en vervoersbeleid, dan moet het een andere rol ontwikkelen dan de zo vertrouwde rol als ‘aanbesteder’ en ‘opdrachtgever’. Daarmee komt een actueel thema in beeld: de complexe verhouding tussen publieke en private sector. Enerzijds biedt telematica het bedrijfsleven de kans met nieuwe vormen van dienstverlening de mobiliteitsmarkt te ontwikkelen. Anderzijds is het bedrijfsleven door de dominante positie van de overheid vaak afhankelijk van het beleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Twee voorbeelden. Ontwikkeling van ketenmobiliteit – het gecombineerd gebruik van openbaar vervoer, taxi, huurauto en eigen auto – vergt niet alleen aanpassingen in de fysieke infrastructuur en een beter openbaar vervoer, maar ook afspraken met het ministerie van Financiën over de fiscale waardering van de Ketenkaart. En verkeersinformatie is niet een zaak van de wegbeheerder alléén, maar ook van private service-providers. Het bieden van goede verkeersinformatie vergt een integratie van wal- en voertuiggebonden systemen en samenwerking tussen de wegbeheerder (voor de inwinning van actuele verkeersgegevens) en commerciële dienstverleners (voor de ontwikkeling van aantrekkelijke informatiediensten).
Bij de ontwikkeling van telematica heeft de relatie tussen techniek, ondernemerschap en vraagzijde al veel aandacht gekregen: het primaat van de technology push boven de demand pull, tot uiting komend in de gewraakte autonome ontwikkeling van het aanbod en het gebrek aan gebruikersvriendelijkheid. Veel publicaties zijn gewijd aan het beheer van technologie-ontwikkeling binnen ondernemingen en aan strategieën voor user-producer interactions en user-initiated innovation.
Deze aspecten zijn onmiskenbaar van groot belang. Niettemin komt het de komende jaren aan op de ontwikkeling van een breder perspectief. Daarin staat het raakvlak tussen beleid en ondernemerschap centraal. Toepassing van telematica als beleidsinstrument enerzijds en de ontwikkeling van dienstverlening anderzijds kunnen ten nauwste verbonden zijn. De verbondenheid van beleid en ondernemerschap heeft ook voor private partijen gevolgen. De implementatie is niet uitsluitend een intern vraagstuk van managing technology. Met die verbondenheid is een wederzijdse afhankelijkheid tussen publieke en private sector bepaald, die de komende jaren gaandeweg nadrukkelijker in beeld zal komen.

Nieuwe omgangsvormen

Hier ligt ook een relatie met het technologiebeleid op Europees niveau. In de afgelopen vijftien jaar zijn in het kader van de verschillende Research and Technical Development (RTD)-programma’s van de Europese Commissie tal van telematica-applicaties ontwikkeld. Nu – na vijftien jaar – moet het tot implementatie daarvan komen. Overheid en industrie kunnen daarbij niet terugvallen op het vertrouwde rolpatroon van opdrachtgever en -nemer van RTD-projecten, zonder daarbij aan geloofwaardigheid in te boeten.
De afgelopen jaren leefde de hoop dat het ontwikkelen van samenwerkingsvormen tot een doorbraak zou kunnen leiden. Er zijn veel vormen van samenwerking geprobeerd: de zogenaamde pre-concurrentiële samenwerking, de platform-gedachte, de focus op startcondities bij projecten, het zogenaamde ontwikkelingsmodel, pogingen te komen ‘van project naar traject’ en het instrument van stimuleringsregelingen. Een proces van tasten en zoeken is het. Men heeft veel geleerd, maar een bevredigende oplossing lijkt nog niet voor handen.
Het ontwikkelen van nieuwe verhoudingsvormen tussen beleid en ondernemerschap is in de praktijk niet eenvoudig. Het wederzijds begrip is veelal beperkt. Over en weer koestert men stereotypen. Ook is het feit dat te weinig Nederlandse bedrijven met nieuwe producten nieuwe markten veroveren wel in verband gebracht met de verouderde opvattingen van de vijftig-plussers die aan de top staan van de meeste beurs-genoteerde ondernemingen. Doorbraken zouden alleen nog verwacht mogen worden van een nieuwe garde ondernemers, een kleine groep van uitgelezen strijders met visie en durf. Binnen een dergelijke visie wordt het innovatievermogen van organisaties en samenlevingen beschouwd vanuit het perspectief van persoonskenmerken.
Je kunt echter ook zeggen dat het conceptuele instrumentarium tekort schiet waarmee men het implementatievraagstuk te lijf wil gaan. Deze middelen – ik noem met name het gangbare projectmanagement – schieten inherent te kort om recht te doen aan de complexiteit van de implementatie. En zolang men deze middelen blijft hanteren, zullen gevallen waarin de implementatie slaagt berusten op intuïtie en toeval.

Fnuikende cultuur

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat beschikt jaarlijks over veel geld. De begroting van het departement beliep in 1996 11,4 miljard gulden. Sturing, beleidsvorming, uitvoeringscoördinatie en prioriteitsstelling over middelen met een dergelijke omvang leggen een zware claim op de interne organisatie. Binnen dit bij uitstek ’technische’ departement heeft projectmanagement een vooraanstaande positie verworven. Het is een adequaat instrument gebleken bij een van de traditionele taken van het departement: het realiseren van complexe ‘kunstwerken’.
De omvang van de middelen weerspiegelt de dominante positie van het departement in de verkeers- en vervoerssector. Het wordt omringd door een omvangrijk krachtenveld van partijen. Dit bestaat onder meer uit vervoerbedrijven, politiek en pers, belangenverenigingen, andere overheden, advies- en overlegorganen, leveranciers van producten en diensten en wetenschappelijke instellingen. Het grensoverschrijdende karakter van het vervoer en de noodzaak tot internationale afstemming vormen extra complicerende factoren.
De dominante positie van Verkeer en Waterstaat enerzijds en de daaraan verbonden gerichtheid van het departement op de interne besluitvorming anderzijds bepalen een spanningsveld dat ook rond IT-projecten partijen voortdurend parten speelt. Projectmatig werken als traditionele methode van het ‘ingenieursdepartement’ zal uiteindelijk ontoereikend blijken om de beoogde implementatie van telematica af te dwingen. Steeds meer dringt het besef door om in de besluitvorming nieuwe en andersoortige aspecten in te brengen. Gebeurt dit niet, dan blijft de beleidsvorming een proces met ‘gordijnen dicht, kachel hoog, deur op slot’.
Geleidelijk ontstaat een nieuw en positief inzicht in de ‘hefboomwerking’ van private partijen bij de aanpak van het mobiliteitsvraagstuk. De aandacht verlegt zich naar de randvoorwaarden voor dienstverlening door de private sector. Het gaat de komende jaren om een nieuwe rolverdeling zowel tussen de publieke en private sector, als binnen die twee sectoren.
De komende jaren zal niet zo zeer de nadruk worden gelegd op de fundamentele scheiding tussen publieke en private sector. Veeleer komt in het vizier de gezamenlijke verantwoordelijkheid van beleid en ondernemerschap ten overstaan van het potentieel van technologie en vraag. De erkenning van dit gezichtspunt krijgt gestalte in een bepaalde rolverandering van het ministerie (zie Tabel).

Ondernemerschap

De cruciale vraag voor de komende jaren is tweeledig. Ten eerste: zal het ondernemerschap vanuit een aantal nieuwe, vraaggerichte perspectieven impulsen geven aan de beoogde implementatie van telematica? En ten tweede: zal de overheid dit ondernemerschap de ruimte bieden om de nieuwe technologie in te zetten binnen innovatieve en marktgerichte vormen van dienstverlening?
Het ondernemerschap kan op verschillende wijzen betrokken zijn in het personenvervoer. In de verkeers- en vervoerssector ligt het accent veelal op het fysieke vervoer. Van oudsher zijn daarbij twee groepen leveranciers betrokken: de leveranciers van infrastructuur, zoals wegenbouwers, en vervoersmaatschappijen. De afgelopen jaren heeft zich een derde groep aangemeld: de telematica-leveranciers. Dynamisch verkeersmanagement draagt inmiddels bij aan een betere benutting van het wegennet. En logistieke beheerssystemen dragen bij aan een betere planning en beheer in het openbaar vervoer. Het ondernemerschap heeft zich daarbij gevoegd naar het beleid van de overheid in haar rol van opdrachtgever en aanbesteder.

Vraag naar mobiliteit

Maar er is een kentering te bespeuren in het denken over mobiliteit. Steeds meer spelen ondernemers in op de vraag naar mobiliteit. Zij hebben daar goede redenen voor. De aandacht voor de marktwerking in het openbaar vervoer neemt toe. En de verwachting is dat aan het organiseren van (keten)mobiliteitsdiensten relatief meer is te verdienen dan aan het vervoer zelf. Zo ontwikkelen zich ‘regisseurs’ van mobiliteitsdiensten. De ‘mobilist’ heeft in principe geen boodschap aan de bestuurlijke gelaagdheid van het wegbeheer noch aan de beleidsmatige scheiding tussen ‘openbaar’ en ‘individueel’ vervoer en evenmin aan de bestuurlijke scheiding tussen hoofd-, onderliggend- en stedelijk-wegennet. In plaats van ‘modaliteit’ wenst de klant ‘mobiliteit’. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van het thema ketenmobiliteit. De gebruiker koopt ‘mobiliteit’ in plaats van ‘modaliteit’, en stapt in de ideale vorm over van ‘bezit’ naar ‘gebruik’.
Naast aanbieders van mobiliteitsdiensten zijn ook locatie-exploitanten partij bij de ontwikkeling van ketenmobiliteit. Het gaat hierbij om binnensteden en exploitanten van ondermeer winkelcentra, kantoorlocaties, recreatieparken, mainports en congrescentra. Dergelijke partijen beschouwen bereikbaarheid steeds meer als een kwaliteitskenmerk van hun dienstverlening en – bij toenemende congestie – als nieuw en veelbelovend concurrentiewapen. Met deze nieuwe zienswijze op bereikbaarheid als deelproduct en onderdeel van de marketing-mix begeven zij zich als nieuwe dienstverleners op de mobiliteitsmarkt. Zowel voor de traditionele vervoeraanbieders als voor de service-providers van ketenmobiliteit vormt mobiliteit de kernactiviteit. Voor de locatie-exploitanten is dit niet langer het geval. Voor hen is bereikbaarheid een zorg. De oplossing mag geld kosten voor zover die bijdraagt aan versterking van de concurrentiepositie.

Soevereine consument

Wil de overheid op de mobiliteitsmarkt ruimte creëren voor nieuwe bedrijven dan zal de traditionele publiek-private rolverdeling in de sector en het traditionele uitvoerings-instrumentarium niet volstaan. Het heeft er alle schijn van dat bij de ontwikkeling van ketenmobiliteit het beleid zelf fundamenteel in het geding is. Want ketenmobiliteit is niet zo zeer één van de beleidsschakels, maar veeleer een nieuw referentiekader voor samenhang van de gehele beleidsketen. Binnen het nieuwe referentiekader vormt niet de overheid de feitelijke markt, maar klanten en gebruikers. Mobiliteit en bereikbaarheid worden beschouwd als ‘gewone’ diensten. De creativiteit van het ondernemerschap kan optimaal inspelen op de toenemende schaarste en de heterogeniteit van de vraag.
Het realiseren van dit nieuwe referentiekader zal de komende jaren een fundamentele herbezinning vergen op de relatie tussen beleid, vraag, ondernemerschap en technologie. Het gaat om een veranderingsproces dat alleen stapsgewijs vormgegeven kan worden. Het vormt de som van gedragsveranderingen bij consumenten, dienstontwikkeling door ondernemers, beleidsontwikkeling door de overheid en besluitvorming door de politiek.
Er vindt nu een IT-revolutie plaats, die de wereld net zo ingrijpend zal veranderen als de agrarische revolutie in de achttiende eeuw en de industriële revolutie in de negentiende. De verwachtingen ten aanzien van telematica zijn hooggespannen. Telematica vormt een nieuwe bron van welvaart en welzijn. Research & Development-programma’s hebben geresulteerd in tal van complexe, technologisch hoogwaardige en zinvolle telematica-applicaties. En die vormen nog slechts een klein deel van het toepassingspotentieel van telematica.

‘Schandaal van de technologie’

Intussen blijft het tempo van de technische ontwikkeling toenemen. Sommigen verwachten dat het technologisch potentieel mettertijd zijn eigen vraag – en daarmee realisatie – zal afdwingen. Zij voeren daarbij het argument aan van de onmiskenbare gedaanteverandering van onze directe omgeving in de afgelopen jaren. Dit beeld is wellicht niet onjuist, maar het gaat voorbij aan een ander beeld dat zich steeds nadrukkelijker opdringt: dat van de groeiende kloof tussen wat technisch mogelijk is en wat daarvan tot feitelijke toepassing is gekomen. En waar technologische innovaties geen toepassing vinden, blijven ook de verwachte voordelen uit.
Toch zijn inmiddels aanzienlijke bedragen geïnvesteerd in de ontwikkeling van telematica. Dit geldt zowel op nationaal als op communautair niveau, zowel voor de publieke als private sector. Het ‘schandaal van de technologie’ bestaat in het vooralsnog geringe maatschappelijke rendement (door implementatie) op wat technisch mogelijk is en de daartoe tot op heden gemaakte maatschappelijke kosten (voor ontwikkeling).
De implementatie van telematica speelt op het raakvlak van macro en meso, van markt en onderneming. De implementatie vormt de optelsom van een oneindig aantal inter-organisatorische veranderingsprocessen. We hebben geleerd dat optimalisering van een onafzienbare complexiteit alleen mogelijk is op basis van marktwerking. Alleen wanneer de overheid in de verkeers- en vervoerssector de komende jaren ruimte biedt voor echte marktwerking kan de implementatie van telematica op grote schaal plaatsvinden.
 
Dr. Daan H. van Egeraat, managing partner bij Dynavision Management Consultancy in Wassenaar.

Dr. Daan van Egeraat promoveerde onlangs op het proefschrift ‘Een Herculische opgave – de implementatie van telematica als interorganisatorisch veranderingsproces’.
 
Het proefschrift van Van Egeraat wordt volgende week in het Achtergrondkatern besproken door dr. Geleyn R. Meijer, werkzaam bij CMG in Den Haag. Die onderneming is ondermeer intensief betrokken bij telematica-projecten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
 
De veranderende rol van Verkeer & Waterstaat: