Publieke instanties binnen de sociale zekerheid werken steeds nauwer samen om zoveel mogelijk mensen aan het werk te helpen. Hoe concreter de samenwerking, des te groter de behoefte aan elektronische uitwisseling van gegevens over cliënten. Paul Hanraets, directeur van de Stichting CVCS, legt uit hoe het Cliënt Volg Communicatie Stelsel de communicatie tussen uitvoerders van de sociale zekerheid moet verbeteren.
Een werkzoekende is verplicht zich in te schrijven bij verschillende publieke instanties als het Arbeidsbureau, Gak of Sociale Dienst. Zonder inschrijving geen rechten op uitkering. Bij de UitVoeringsInstelling werknemersverzekeringen (UVI) en het Arbeidsbureau worden bij het inschrijven voor een deel vrijwel identieke gegevens gevraagd. Tegen de tijd dat de uitkering overgaat in een bijstandsuitkering moet een deel van deze gegevens voor de derde keer worden verstrekt aan de gemeentelijke sociale dienst. Wanneer de werkzoekende verhuist, een baan vindt of meedoet aan een scholingstraject, moet dat door alle betrokken instanties worden verwerkt. Er wordt gefaxt en gebeld. Met de huidige mogelijkheden op het gebied van informatie- en communicatietechnologie kan dit effectiever worden aangepakt.
De uitvoering van de sociale zekerheid wordt verzorgd door drie ‘kolommen’: Sociale Diensten, Arbeidsvoorziening en UVI’s. UVI’s verstrekken uitkeringen op basis van de Werkloosheidswet en de Wet op de Arbeidsongeschiktheid. Op dit moment zijn er in Nederland vijf UVI’s: Cadans, Gak, Guo, SFB en Uszo. Deze ‘verkokerde’ uitvoering is voor het eerste Paarse Kabinet aanleiding geweest om de uitvoerders te bewegen tot samenwerking onder het motto ‘werk boven inkomen’. De Sociale Diensten, Arbeidsvoorziening en UVI’s moeten zich samen tot het uiterste inspannen om zo veel mogelijk uitkeringsgerechtigde werkzoekenden aan het werk te helpen en te voorkomen dat mensen afhankelijk worden van een uitkering. Om dat te bereiken moeten er gezamenlijke loketten worden gerealiseerd op één locatie met een identieke, gemeenschappelijke inschrijving (in jargon: intake). De politiek wil een landelijk netwerk van ongeveer 240 ‘Centra voor Werk & Inkomen’ (CWI).
Het tweede Paarse Kabinet gaat nog een stap verder: het gemeenschappelijke ‘front office’, het gezamenlijke loket, wordt losgekoppeld van de onderscheiden uitvoeringsorganisaties. Na de uitvoering van de intake en de claimbeoordeling (de vaststelling van het recht op een uitkering) in het publieke CWI wordt de klant doorverwezen naar deze uitvoeringsorganisaties, de zogenoemde ‘back offices’. Wat rond uitkeringsverzorging en werkgelegenheidsbevordering resteert aan taken voor Sociale Diensten, Arbeidsvoorziening en UVI’s zal steeds meer in concurrentie worden aanbesteed.
De totstandkoming van CWI’s is in de praktijk een ingrijpend en tijdrovend proces. Er moeten nog vragen worden beantwoord over de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden tussen partijen met tegengestelde belangen, de inrichting van het werkproces, de precieze ‘knip’ tussen publiek en privaat terrein enzovoort. Naarmate de samenwerking concreter wordt, verschuiven de problemen steeds meer in de richting van de uitvoering. Belangrijk punt daarbij is de uitwisseling van cliëntgegevens.
Communicatie over cliënten
Door de drie kolommen worden grote hoeveelheden gegevens verwerkt. Inmiddels wordt breed erkend dat informatie- en communicatietechnologie onmisbaar is geworden voor een betrouwbare en efficiënte uitvoering. De sociaal rechercheur bezoekt fraudeurs tegenwoordig met een laptop en printer. Elektronische vacature-‘matching’ heeft zijn intrede gedaan. Zo wordt ook voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten via een beslissingsondersteunend systeem (het Fis) nagegaan welke mogelijkheden op de arbeidsmarkt nog open staan.
De informatisering van de sociale zekerheid verloopt helaas niet op alle fronten even soepel. Zo kampt een aantal automatiseerders en zelfbouwers twee jaar na de invoering van de nieuwe bijstandswet nog altijd met problemen. Een ander knelpunt is dat de systemen van Sociale Diensten, Arbeidsvoorziening en UVI’s nauwelijks met elkaar communiceren. Het Cliënt Volg Communicatie Stelsel (CVCS) moet hierin verandering brengen. CVCS gaat de communicatie verzorgen tussen de bestaande automatiseringssystemen van CWI’s en de betrokken uitvoeringsorganisaties. Met CVCS komt er geen geïntegreerd automatiseringssysteem voor CWI’s, maar een stelsel dat door middel van Internet-technieken de verschillende bestaande automatiseringssystemen van uitvoerders met elkaar laat communiceren. De bestaande systemen worden daarvoor verbonden met CVCS.
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Stichting CVCS in het leven geroepen om het stelsel te ontwikkelen. Het stichtingsbestuur wordt voorgezeten door de heer Buurmeijer.
Wat CVCS biedt
Om communicatie mogelijk te maken wordt een aantal applicaties ontwikkeld. Medewerkers van de samenwerkende organisaties, die worden geautoriseerd voor CVCS-gebruik, krijgen de volgende applicaties ter beschikking:
- Elektronische post (e-mail) tussen CWI’s, Sociale Diensten, UVI’s en Arbeidsbureaus.
- Inkijkfunctie: het raadplegen van elkaars gegevens in zogenoemde inkijkbestanden. De (enige) zoeksleutel is het Sofi-nummer van de betrokken cliënt.
- Electronic Data Interchange (edi): gestandaardiseerde, automatische uitwisseling van specifieke berichten met betrekking tot het arbeidstoeleidingsproces van een cliënt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de melding van een UVI aan een Sociale Dienst dat het einde van de WW-uitkering van een cliënt nadert. Wanneer er bij één aangesloten partner een cliëntgegeven wijzigt, wordt dit automatisch gemeld aan de andere partners. Zo blijft alle informatie over cliënten juist, actueel en eenduidig.
Er zijn vrij gedetailleerde ramingen gemaakt over het aantal berichten en raadplegingen dat CVCS zal gaan verwerken. Per maand zou het gaan om circa 630.000 edi-berichten, 2,25 miljoen online raadplegingen en 1,5 miljoen e-mails. Per jaar zijn dat ruim vijftig miljoen berichten en raadplegingen.
Het Rinis-concept
Voor CVCS zijn twee informatiseringsontwikkelingen van de afgelopen jaren belangrijk. Voor de UVI’s is de Gemeenschappelijke Verwijs Index (GVI) gerealiseerd door het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). Daarnaast kennen we Rinis (Routeringsinstituut voor (Inter)Nationale InformatieStromen), waarin onder andere Lisv, Arbeidsvoorziening en SVB participeren. CVCS bouwt voort op de zogeheten Rinis-architectuur. Rinis is in de sociale zekerheidssector (SVB en UVI’s) ontwikkeld en beoogt een infrastructuur ofwel één algemene voorziening voor de gegevensuitwisseling te bieden. Het Rinis-concept stoelt op vier pijlers:
- onderlinge communicatie vindt plaats via een beveiligd netwerk;
- uit te wisselen gegevens worden gestandaardiseerd;
- gegevens worden zoveel mogelijk ontleend aan ‘authentieke bronnen’, die gegevens leveren van een afgesproken (hoge) kwaliteit;
- de onderlinge communicatie vindt plaats tussen sectoren die zichzelf organiseren en een sectorloket inrichten.
Sectorloketten
Om aansluiting te krijgen bij Rinis hebben de betrokken organisaties een sectorloket nodig. Binnen CVCS gaan het Lisv en Arbeidsvoorziening fungeren als sectorloket. De sector van de Sociale Diensten beschikt nog niet over een eigen sectorloket. Voorzien is dat het Inlichtingenbureau (IB) als sectorloket voor de Sociale Diensten gaat fungeren. Het IB is een toepassing voor de Sociale Diensten die de bestrijding van witte fraude effectiever en efficiënter zal maken. Door permanent signalen van de UVI’s, Belastingdienst en de Informatie Beheer Groep te verzamelen en die elektronisch te matchen met de gegevens die bij de Sociale Dienst bekend zijn, kan de witte fraude sterk worden teruggedrongen tegen beduidend lagere uitvoeringskosten. Stichting CVCS test op dit moment in een aantal pilots ook de IB-functionaliteit.
Elk sectorloket verzamelt permanent data vanuit de achterliggende instellingen, die een deel van hun gegevens doorsluizen naar de inkijkbestanden. De geboden informatie wordt dagelijks ververst. Om de stand van de arbeidstoeleiding van een cliënt te volgen, kunnen CVCS-gebruikers met een browser de inkijkbestanden raadplegen en worden berichten naar de samenwerkende partijen verzonden volgens het Rinis-concept. Raadpleging van de inkijkbestanden heeft een ad hoc karakter. Er is geen centrale database waarin CVCS informatie opslaat, het stelsel vervoert alleen data van de ene uitvoerder naar de andere.
Elektronisch berichtenverkeer
Rinis richt zich uitsluitend op elektronisch berichtenverkeer, Electronic Data Interchange (edi). CVCS kent zoals gezegd nog andere vormen van communicatie, maar het verzenden van edi-events binnen CVCS gebeurt via het Rinis-concept. Events zijn berichten waarvan het formaat door CVCS precies is voorgeschreven. Een voorbeeld hiervan zijn verhuisberichten die automatisch worden aangemaakt en verspreid over degenen die zich op het betreffende bericht hebben geabonneerd. Andere voorbeelden zijn het aanvaarden van werk en de start van een opleiding. EDI maakt het mogelijk om in vooraf gedefinieerde situaties gestandaardiseerde berichten tussen organisaties uit te wisselen zonder menselijke tussenkomst. Een functionaliteit die nog moet worden gerealiseerd is geautomatiseerde verwerking van de events in de administraties van de abonnees.
Voordelen van deze werkwijze zijn evident:
- efficiëntere communicatie tussen partijen door gerichte, gestandaardiseerde berichtgeving zonder overdracht van dossiers;
- waarborgen van privacy-bescherming;
- voorkomen van menselijke fouten bij het opstellen van berichten;
- periodieke beoordeling van de totale procedure door een EDP-auditor wordt mogelijk.
Privacy-bewaking
Om de privacy van cliënten te beschermen, is de toegang tot cliëntgegevens via CVCS in overleg met de Registratiekamer strak gereglementeerd. De producten die CVCS gaat bieden moeten de privacywet in acht nemen. De wet geldt altijd als ijkpunt voor de vraag of inbreuk op privacy als gevolg van de koppeling van bestanden geoorloofd is. Met name de onderlinge bestandsinkijk moet aan een aantal belangrijke voorwaarden voldoen. Gegevens die niet relevant zijn voor een bepaalde kolom moeten worden afgeschermd.
De gegevensuitwisseling en -verificatie die nu nog vaak handmatig plaatsvindt (via telefoon, fax, post), gebeurt via CVCS elektronisch. Het raadplegen van CVCS door de gebruiker verloopt via het sectorloket, dat daarvoor een verwijsindex beheert. Het Sofi-nummer fungeert daarbij als gemeenschappelijke zoeksleutel. De bevoegdheden worden niet uitgebreid, maar het uitvoeren van de bevoegdheden scheelt met bestandsinkijk wel veel tijd. Kortom: efficiëntere gegevensuitwisseling.
Hoewel toenemende automatisering begrijpelijkerwijs heeft geleid tot steeds meer vragen over privacy, zijn privacyinbreuken niet eigen aan automatisering. Wel heeft automatisering het probleem van privacyinbreuken manifest gemaakt. De mogelijkheden om gegevens te gebruiken en uit te wisselen zijn door automatisering immers fors toegenomen en daarmee ook de mogelijkheden voor maatschappelijk ongewenst gebruik. Aan de andere kant blijkt dat we met automatiseringsoperaties als CVCS juist meer vat krijgen op de privacyproblematiek omdat de gegevensuitwisseling transparanter wordt. Door de (elektronische) autorisaties binnen CVCS kan misbruik beter worden voorkomen.
Architectuur en realisatie
Het CVCS als communicatiestelsel vergt ’top-down’ architectuur met een ‘bottum-up’ realisatie. De top down architectuur gaat schuil achter de systeemtechnische uitwerking, gestandaardiseerde gegevens, procedurele afspraken, grondige testprocedures enzovoort. Om dit te realiseren zijn in samenwerking met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid convenanten gesloten met de VNG, het Lisv en Arbeidsvoorziening. Onderdeel van deze afspraken is dat een aantal regionale pilots de producten van CVCS gaat testen en evalueren: de bottom-up realisatie. Er lopen nu zeven operationele pilots in de CWI’s van Zaanstad, Almere, Nieuwe Waterweg, Utrecht, Nijmegen, Ede en Amstelland.
Veranderingen en kosten
Met het CVCS-concept is ervoor gekozen om de deelnemende partijen zo min mogelijk te belasten met veranderingen en investeringskosten. Bij de Sociale Diensten, UVI’s en Arbeidsvoorziening is zeer uiteenlopende software in gebruik. Daarnaast is er nogal wat zelfbouw. CVCS houdt rekening met deze historisch gegroeide situatie. Elke aan CVCS deelnemende partij kan zijn huidige informatiesysteem handhaven. Voortzetting van het gebruik ervan wordt mogelijk gemaakt doordat Stichting CVCS als eerste gebruik maakt van het zogenaamde Standaard Uitwisselings Formaat (STUF), dat op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is ontwikkeld.
Organisaties die gaan deelnemen aan CVCS moeten beschikken over een lokaal netwerk dat wordt aangesloten op de landelijke CVCS-infrastructuur. Het lokale netwerk moet aan bepaalde, door de Stichting CVCS vereiste standaarden voldoen.
Landelijke uitrol
In de zeven pilots, die een doorlooptijd kennen van een paar maanden, is een nulmeting uitgevoerd. Deze meting heeft aangetoond dat de kwaliteit van de huidige informatiesystemen te wensen overlaat. Tegelijkertijd wordt groot belang gehecht aan een goed systeem. Er is met andere woorden een behoefte vastgesteld aan een stelsel à la CVCS. In de komende maanden zal in de pilots een éénmeting worden uitgevoerd om het effect van CVCS te meten op technisch-organisatorisch, financieel en bedrijfskundig (werkprocessen) gebied. De pilots laten nu al zien dat de technische diversiteit in termen van software en hardware nog een aantal complicaties oplevert.
De resultaten van de pilots worden in het najaar van 1998 op een rij gezet en geëvalueerd. Eind 1998 beslist het kabinet of CVCS landelijk kan worden geïmplementeerd. Bij groen licht zal CVCS op den duur in alle CWI’s operationeel worden gemaakt: de landelijke uitrol.
Een wereld te winnen
De ontwikkeling van CVCS is een opdracht van formaat. Het is niet alleen een technisch ingewikkelde opdracht, maar ook complex omdat de veranderingen in de organisaties van de sociale zekerheid zich in een korter tijdsbestek voltrekken dan nodig is om een technische infrastructuur aan te passen. De dynamische omgeving eist veel van de betrokken organisaties en daarmee ook van hun automatisering. CVCS is een typisch product van de huidige stand van zaken in de uitvoering van de sociale zekerheid. Voor de uitvoeringsorganisaties staan nog verschillende opties voor de toekomst open. De ontwikkeling van een Cliënt Volg Communicatie Stelsel ligt voor de hand omdat het geen bestaande systemen vervangt, maar gebruikmaakt van Internet-technieken om deze systemen te koppelen.
Ervaringen van de afgelopen jaren maken steeds duidelijker dat elektronische ondersteuning onmisbaar is in de sociale zekerheid. Het kan een katalysator zijn van betere dienstverlening. Vooralsnog zetten we met CVCS de eerste bescheiden stapjes. Uiteindelijk kan CVCS gefaseerd worden uitgebouwd tot de infrastructuur voor elektronische gegevensuitwisseling binnen de sector sociale zekerheid. Er is nog een wereld te winnen.
mr. P.T.A.M. Hanraets
directeur Stichting CVCS
