KPN moet van de Opta de telefoontarieven voor binnenlands telefoonverkeer via het vaste net met zo’n 25 procent verlagen. KPN en zijn concurrenten hebben gezamenlijk stevige kritiek geuit op dit besluit in een brief van VNO/NCW aan de Opta. Europees parlementariër Wim van Velzen vraagt zich af of de opgelegde verlaging wel in het belang van de consument is.
De door de Opta (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit) opgelegde prijsverlaging levert op de korte termijn aantoonbaar voordeel voor de consument op. De vraag is echter of dit voordeel op de korte termijn niet een nadeel op de langere termijn zal worden. De ingezette prijsverlaging zal er immers voor zorgen dat nieuwe toetreders minder instrumenten hebben om met KPN te kunnen concurreren. Bovendien kunnen deze concurrenten van KPN minder marge maken op te realiseren omzet, waardoor de kosten/baten-verhouding van een nieuw aan te leggen netwerk aanzienlijk verslechtert. Het gevolg daarvan zou weer kunnen zijn dat mogelijke concurrenten langer zullen wachten met de aanleg van een netwerk voor vaste telefonie, of alleen de lucratieve delen aanleggen, of er zelfs helemaal van afzien. Daardoor zal de liberalisering van de markt voor (vaste binnenlandse) telefonie langzamer verlopen, hetgeen haaks staat op het doel dat de Opta beoogt met de opgelegde tariefverlaging aan KPN.
KPN heeft het besluit van Opta met veel retoriek in de media bestreden. Opvallender is dat nu ook concurrenten van KPN zich tegen het besluit van de Opta verzetten. Wellicht is het nuttig om de discussie te verhelderen.
Allereerst kan worden opgemerkt dat de toetsing van de kostenoriëntatie niet door Opta uit de lucht is gegrepen, maar is gebaseerd op een door KPN zelf opgesteld kostentoerekeningssysteem en door het bedrijf zelf aangeleverde feitelijke kostengegevens.
Ten tweede is het nuttig de juridische basis van het Opta-besluit in ogenschouw te nemen. Hierbij is het goed te beseffen dat het besluit van Opta zich alleen richt op de markt voor vaste telefonie in het binnenland. Reden hiervoor is dat op deze markt de concurrentie nog onvoldoende op gang is gekomen. Op de markt voor mobiele telefonie, waar KPN en Libertel binnenkort gezelschap krijgen van een aantal concurrenten, zijn drastische ingrepen in de tarieven niet nodig. Ook op de markt voor internationale telefonie zijn meerdere aanbieders en heerst een zekere prijsconcurrentie. Op deze markten laat de Opta de tariefstelling vrij.
Grote investeringen
De juridische basis vindt zijn oorsprong in een aantal Europese richtlijnen, te weten de richtlijn voor een Open Network Provision (ONP) en de interconnectierichtlijn. Deze richtlijnen leggen de Opta een aantal dwingende taken op. De ONP-richtlijn stelt de regulator in staat maatregelen te nemen om de concurrentie te bevorderen zolang op het vaste net nog geen sprake is van voldoende concurrentie. Zo moet de regulator optreden tegen prijsdumping. In sommige landen van de Europese Unie proberen de voormalige monopolisten nieuwe spelers van de markt te weren door zodanig lage prijzen te hanteren of kortingsregelingen te geven dat het voor de nieuwe telefoonmaatschappijen bijna onmogelijk is om voet aan de grond te krijgen. Ook moet worden opgetreden tegen pogingen van partijen met een aanmerkelijke marktmacht om de hoge prijzen voor telefonie over het vaste netwerk te gebruiken om nieuwe concurrenten in bijvoorbeeld de mobiele markt te beconcurreren. Zolang geen sprake is van effectieve concurrentie op de markt voor vaste telefonie in het binnenland zullen asymmetrische maatregelen ervoor moeten zorgen dat de prijzen voor gebruikers niet te hoog zijn.
Ook de interconnectietarieven zijn voor een gezonde ontwikkeling van de concurrentie van groot belang. Deze tarieven moeten eveneens kostengeoriënteerd zijn. Dit betekent dat de kosten gebaseerd moeten zijn op de werkelijke kosten plus een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen. Dit is een delicaat punt. Nieuwe operators op het vaste net zullen namelijk grote investeringen moeten doen. Door te hoge interconnectieprijzen zijn zij niet in staat een concurrerend aanbod te doen aan de consumenten.
In de voet geschoten
Opta heeft op basis van de Europese regels de plicht de tarieven van KPN te onderzoeken en heeft geoordeeld dat de prijzen van KPN op een aantal deelmarkten niet kostengerelateerd zijn. Het besluit van de Opta heeft alleen betrekking op de markt voor vaste telefonie in het binnenland. Hier is KPN nog dominant en heerst onvoldoende concurrentie. Op markten waar wel voldoende concurrentie heerst, zoals op de mobiele markt voor internationaal telefoonverkeer, maakt de heersende prijsconcurrentie ingrijpen door de Opta overbodig. Door het besluit van Opta komt het prijsniveau van vast telefonie in één keer een stuk lager te liggen. Dit is een éénmalige maatregel. Daarna zal de toezichthouder overgaan op een systeem van ‘price caps’, waarbij een maximum aan de tarieven wordt gesteld. Dit zal KPN de kans bieden door middel van de grootst mogelijke efficiëntie een beter rendement te behalen: een marktprikkel bij uitstek. Daarom moet de Opta op de markt voor vaste telefonie geen grenzen stellen aan het rendement.
Overigens is de situatie in Nederland niet uniek. In heel Europa is sinds 1 januari van dit jaar de concurrentie in de telecomsector losgebarsten. In het Verenigd Koninkrijk, waar de telecommarkt al een aantal jaren eerder is geopend, heeft de nationale toezichthouder in de afgelopen vier jaren alle prijzen gemiddeld met ongeveer een kwart omlaag getrokken, omdat het rendement te hoog was geworden onder de ‘price caps’. Het verschil tussen de Britse en de Nederlandse situatie is dat British Telecom aanvankelijk een hoger kostenniveau had dan KPN. Hierdoor bleven de inkomsten van British Telecom ook na de forse ingreep van Oftel relatief op peil. KPN heeft vooruitlopend op de liberalisering al veel maatregelen getroffen, waardoor de kosten al eerder zijn verlaagd. Achteraf is het jammer dat KPN onder meer investeringen in nieuwe centrales, waarmee nummerportabiliteit kan worden verwezenlijkt, heeft uitgesteld. Hierdoor schiet het bedrijf zichzelf nu in de voet. Had KPN dit immers wel gedaan, dan had de rekensom van Opta er wellicht anders uitgezien.
Tijdelijke ingreep
Ik begrijp de vrees van de nieuwe telefoonmaatschappijen dat de verplicht opgelegde tarievenverlaging bij KPN uiteindelijk ook voor hen nadelige gevolgen kan hebben. Wanneer de tarieven van het vaste net door Opta op een te laag niveau worden goedgekeurd of het tempo van prijsaanpassing in de volgende jaren te snel verloopt, dan ontstaat het risico dat nieuwe operators hun aanloopkosten niet meer terug kunnen verdienen omdat de door de Opta goedgekeurde tarieven uiteraard als plafond gaan gelden. Dit aspect verdient dan ook meer aandacht, te meer daar de ONP-richtlijn open houdt dat deze systematiek kan worden uitgebreid naar de mobiele sector. Opta heeft ingegrepen in de tarieven van KPN omdat het telefoonbedrijf nog dominant is op de markt voor vaste telefonie in Nederland. Zodra ook op deze markt sprake is van mededinging, komt prijsconcurrentie vanzelf en is ingrijpen door de Opta niet meer nodig. Op de markt voor mobiele telefonie en internationaal telefoonverkeer is nu al voldoende mededinging en is een ingreep van de Opta overbodig. Gelukkig heeft de Opta zich beperkt tot de vaste openbare telefoonnetwerken.
Het behoort tot de taken van de Opta, die voortvloeien uit Europese wetgeving, en de NMA (Nederlandse Mededingings Autoriteit) om toezicht te houden op de concurrentieverhoudingen en waar nodig de concurrentie te bevorderen. Voorlopig is kostenoriëntering het instrument dat dient als substituut voor volledige mededinging. Van belang is dat de tarieven voor vaste telefonie in het binnenland niet te laag worden, aangezien in dat geval nieuwkomers niet voldoende ruimte zullen hebben voor investeringen, waardoor de concurrentie niet van de grond komt. Het is daarom essentieel dat Opta, op markten waar nog onvoldoende concurrentie heerst, rekening houdt met de kostenplaatjes van zowel KPN als van de nieuwkomers op de markt.
Wim G. van Velzen,
Lid Europees Parlement voor het CDA en rapporteur voor meerdere telecommunicatie richtlijnen
