Eén van de manieren waarop de overheid het fileprobleem denkt aan te pakken, is rekeningrijden. Aan deze vorm van elektronische tolheffing, die burgers en bedrijfsleven in de portemonnaie treft, liggen procedures en systemen ten grondslag. Het is een hele klus om die systemen goed te laten werken, gezien de technologische mogelijkheden en de eisen die de politiek stelt.
Het wegennet in en rond de grote steden kan het verkeersaanbod, in het bijzonder tijdens de spitsuren, nauwelijks meer aan. Filevorming is een dagelijks terugkerende ergernis. Gevolg: de economisch belangrijke steden zijn steeds moeilijker bereikbaar. De kosten als gevolg van files en vertraagde verkeersafwikkeling bedroegen in 1995 f 1,5 miljard. Bij ongewijzigd beleid is dat in 2000 twee miljard gulden en in 2005 2,2 miljard gulden. De overheid zoekt de oplossing in een samenhangend geheel van maatregelen. Daarbij krijgt uitbreiding van de wegeninfrastructuur en het beperken van het autoverkeer de prioriteit; daarnaast worden alternatieven geboden in de vorm van verbeterd openbaar vervoer, carpoolen, transferia en telewerken.
Enerzijds wordt er politieke druk uitgeoefend op de Nederlandse burger. Anderzijds is er een groeiend besef dat de aanleg van extra infrastructuur alléén niet de enige oplossing is. Meer infrastructuur is ruimtelijk gezien niet mogelijk – de rek is er op dat punt uit in westelijk Nederland – en het absorptievermogen van de steden heeft zijn grens bereikt.
Het beperken van het autoverkeer is mogelijk met een gedifferentieerd prijsmechanisme dat het autogebruik in tijd en plaats reguleert en daarmee het gedrag van de automobilist en de vraag naar infrastructuur beïnvloedt. Dit zogeheten rekeningrijden, een instrument van elektronische tolheffing, heeft bestrijding van opstoppingen tot doel en is in deze vorm uniek in de wereld.
Fiscale maatregel
De discussie over rekeningrijden of tolheffen is niet nieuw. In de jaren tachtig had de overheid zich ten doel gesteld de infrastructuur en de bereikbaarheid te verbeteren, en tegelijkertijd het milieu te ontzien. Rekeningrijden bood de mogelijkheid voor een deel in de financiering daarvan te voorzien. Beleidsmatig en politiek was de tijd er echter niet rijp voor. Eind 1995 pakte de overheid de draad weer op, nu onder de nadrukkelijke doelstelling de bereikbaarheid van de belangrijke economische centra te verbeteren. Rekeningrijden wil een hefboom zijn: mensen moeten meer met het openbaar vervoer reizen, telewerken of carpoolen.
Rekeningrijden is een heffing, een fiscale maatregel, en niet bedoeld als vergoeding voor het gebruik van infrastructuur. Een passage langs een tolpunt is een belastbaar feit. Er is een kaderwet en er komt een invoeringswet. De kaderwet is afgelopen zomer de ministeraad en de Raad van State gepasseerd en ligt sinds eind 1997 bij de Tweede kamer, maar is nog niet geagendeerd. De hele kwestie, die politiek gezien nog altijd delicaat is, krijgt trouwens pas na de verkiezingen de volle aandacht. De financiële doelstelling van destijds is verdwenen. Rekeningrijden is budgettair neutraal: de opbrengst gaat terug naar de samenleving.
HCG heeft becijferd dat een afname van 10 tot 15 procent van het aantal auto’s tijdens de ochtendspits (tijdvenster 07.00 – 09.00 uur) effectief leidt tot 30 tot 40 procent minder filevorming. Dat betekent verbeterde bereikbaarheid. Een vrachtauto kan een half uur eerder op de plaats van bestemming in de Randstad zijn. Dat de overheid alleen tijdens de ochtendspits tol wil heffen en voorlopig afziet van een heffing tijdens de avondspits, ligt voor de hand: mensen bepalen ’s ochtends hun verplaatsingspatroon voor de rest van de dag.
Netwerk van betaalpoorten
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is realistisch. Het aantal automobilisten dat carpoolen of het openbaar vervoer kiest als alternatief voor telewerken, wordt overtroffen door het aantal automobilisten dat buiten het tijdvenster van de wegen gebruik gaat maken. Daardoor ontstaat in elk geval een betere spreiding van het verkeer over de dag. Nu geeft de benutting van de wegeninfrastructuur van Nederland een erg ongelijk beeld te zien. De wegen worden erg oneconomisch benut, met een zwaartepunt in de Randstad. De beschikbare capaciteit van het wegenstelsel is voor de rest van de dag voldoende om geen files te laten ontstaan. Doordat automobilisten rekeningrijden trachten te vermijden, zullen wellicht ook de gebruikelijke werk- en kantooruren worden opgerekt.
Het gebied waar rekeningrijden zich in eerste instantie op richt, omvat ruwweg het westelijke en het centrale deel van Nederland. Op verschillende plaatsen langs het randstedelijk wegennet komen heffingspunten of betaalpoorten, die tezamen het heffingsnetwerk vormen. Het kan dus voorkomen dat een automobilist tijdens een reis verschillende malen heffingspunten passeert. Dat betekent evenzoveel keren betalen. De betaalpoorten zijn gesitueerd op die plaatsen waar veel verkeersopstoppingen te verwachten zijn: de filegevoelige wegen rond Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.
Rekeningrijden moet overigens in het regionale verkeer- en vervoerstelsel worden ingebed. De invoering vraagt om locale maatregelen, van oudsher het terrein van provincies en gemeenten. Inmiddels heeft het ministerie een aantal zaken in kaart gebracht: de eisen van de regio’s, het sluipverkeer, verbetering van het lokale en regionale openbaar vervoer, en heffingpunten. Om sluipverkeer tegen te gaan, zullen ook voor het regionale en het lokale wegennet maatregelen worden genomen, waaronder betaalpoorten.
Privacy
Rekeningrijden treft burger en bedrijfsleven op zijn meest gevoelige plaats: de portemonnaie. Verkeer en Waterstaat laat niet na te wijzen op de resultaten van Nipo-enquêtes: de maatschappelijke weerstand tegen de gedachte dat je voor het gebruik van infrastructuur extra moet betalen, brokkelt langzamerhand af.
De uitgangspunten van het onderliggende technische systeem zijn billijkheid, privacy en ‘free flow multilane’.
Billijkheid: de heffing geldt voor iedereen. Niemand krijgt vrijstelling, omdat iedereen bijdraagt aan het verbruik van de schaarse wegruimte. Buitenlanders krijgen niet voor elke passage een acceptgirokaart thuis gestuurd, maar na een aantal passages.
Privacy: de automobilist moet in staat zijn anoniem zijn betaling te verrichten. De wegbeheerder mag niet het verplaatsingspatroon van de automobilisten kunnen herleiden.
Tot slot is het belangrijk dat het verkeer van de werking van het systeem geen hinder mag ondervinden en niet mag merken dat er tol wordt geheven (free flow). Het gaat om ongeveer 100 miljoen passages per jaar. Die grote aantallen maken het opzetten van een fysiek tolpunt tot een illusie: dat zou juist opstoppingen bevorderen.
Deze uitgangspunten leveren een betaalsysteem op dat een aantal complexe processen bevat die moeten samenwerken.
Eén ervan is dat het systeem moet kunnen communiceren met een auto die een on-board-unit (OBU) aan boord heeft. Zo’n OBU is niets anders dan een eenvoudig achter de voorruit te plaatsen apparaat dat microgolven kan ontvangen en verzenden en vervolgens met behulp van een kaartlezer de smartcard met elektronische portemonnaie kan aflezen. De keuze is gevallen op de elektronische pendant van chartaal betalen, de smartcardtechnologie, omdat het een officieel en gangbaar elektronisch betaalmiddel is. De automobilist doet zijn chipper of chipknip in zijn OBU en als hij onder een tolportaal rijdt, rekent het systeem via een antenne en radiocommunicatie met de smartcard af.
Trage chipcard
Er zit een adder onder het gras: er zijn nog geen OBU’s en systemen op de markt die geschikt zijn voor Nederlandse smartcards, chippers en chipknips. Dat komt omdat de chipcardtechnologie niet is ontwikkeld voor langsracende auto’s: daarvoor is deze te traag. Tijdens een passage afrekenen is slechts mogelijk in een kleine communicatiezone onder een portaal van ongeveer 10 tot 15 meter, waar de radiocommunicatie goed werkt. Om de betrouwbaarheid te vergroten wordt een stuk van circa zes meter gebruikt. Dat heeft geresulteerd in de eis dat het systeem in een tijdvenster van 100 milliseconde verbinding met de auto kan maken bij een maximale doorkomstsnelheid van 200 kilometer per uur. In die tijdsspanne moet een aantal keren heen en weer worden gecommuniceerd, terwijl de smartcard behoorlijk moet rekenen om de cryptografische bewerkingen uit te voeren. De huidige generatie kaarten is niet geschikt om met enkelportaalsystemen te werken, vandaar dat mogelijk wordt gekozen voor een dubbelportaalsysteem. Daarbij wordt het protocol over twee portalen verdeeld, waarbij de rekenintensieve bewerkingen tijdens het rijden tussen de portalen plaatsvinden. De communicatie tussen OBU en portalen (walstation in ambtelijk jargon) geschiedt aldus: wake-up-call; OBU meldt zich; heffingspunt bepaalt het tarief; heffingspunt zendt een afboekingsopdracht naar de OBU; OBU geeft de afboekingsopdracht door aan de smartcard; bij voldoende saldo wordt het saldo van de elektronische portemonnaie verlaagd met het bedrag; heffingspunt ontvangt de correcte betaling; heffingspunt bevestigt betaling aan de OBU; OBU slaat bevestiging op in een transactielog, en OBU geeft een duidelijk optisch en akoestisch signaal aan de automobilist. Hiermee wordt duidelijk dat het systeem heeft gewerkt, en wordt ook een ‘prijsprikkel’ afgegeven: betalen moet een beetje ‘pijn’ doen.
Een speciale autochipcard is niet in kwestie, omdat die niet aansluit bij de gangbare elektronische portemonnaie van de banken. Aan de andere kant is het niet zeker dat de bankwereld wil mee-investeren in de ontwikkeling van snelle chipcardtechnologie.
Intussen zijn er al stemmen opgegaan dat automobielfabrikanten een apparaat als de OBU maar standaard moeten inbouwen in een soort netwerk, waarmee veel andere elektronische toepassingen mogelijk worden. Daarbij valt te denken aan het vanaf de walkant passief ingrijpen in het rijgedrag, het begrenzen van de snelheid, elektronische voertuigidentificatie, de elektronische variant van de kentekenplaat. Een deel van de communicatiemogelijkheden kan worden gebruikt voor de ontvangst van verkeersinformatie.
Rol Belastingdienst
Het normale tarief per passage zal zeven gulden bedragen. Automobilisten met een OBU krijgen korting en betalen vijf gulden per passage. Het apparaatje – dat er overigens nog niet is – kost circa honderd gulden en betaalt zich dus bij tien passages per jaar (rekening houdend met een afschrijving van vijf jaar) terug. Het postkantoor kan de OBU uitlezen.
Automobilisten zijn overigens niet verplicht een OBU in te bouwen. Het ministerie denkt dat ongeveer 80 procent van de automobilisten die van het randstedelijk wegennet gebruikmaken in eerste instantie geen OBU willen, maar verwacht dat na enige tijd juist 80 procent wel zo’n kastje gaat aanschaffen.
Er vindt geen elektronische transactie plaats met passerende automobilisten die geen OBU in de auto hebben of frauderende gebruikers (die een OBU zonder chipcard of namaakkastje in de auto hebben). Videocamera’s registreren van die voertuigen het kenteken, zowel aan de voor- als achterzijde. Het gaat in het begin om een slordige 240.000 voertuigen per dag, daarna om 100.000 passages.
De Belastingdienst verzamelt de individuele transactiegegevens van de auto’s met OBU zonder dat er een rechtstreekse koppeling is tussen betaling en het houden van een chipkaart. Geen van bij rekeningrijden betrokken instanties kan die gegevens herleiden naar zelfstandige individuen. Hiermee is de privacy van de individuele weggebruiker gewaarborgd.
De Belastingdienst vergelijkt de kentekens van met video herkende auto’s zonder OBU met de bestanden van de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Een briefje met de naheffing en de acceptgiro volgt.
Die datastroom naar één plek, de Belastingdienst, zal dagelijks om en nabij tientallen miljoenen Kb omvatten. Dat legt een claim op de capaciteit van de verbindingen. Daarvoor zullen Verkeer en Waterstaat en Belastingdienst gebruik maken van een speciaal voor dit doel ontworpen netwerk, het Verkeers Informatie en Communicatie netwerk (VIC-net). De dimensionering daarvan wordt in sterke mate bepaald door rekeningrijden, al is VIC-net niet speciaal opgezet voor het uit rekening rijden resulterende dataverkeer en worden er ook andere datastromen zoals verkeersinformatie over dit net verzonden. Via VIC zullen de beelden en gegevens naar het uitleessysteem worden gezonden. Op dit moment is er nauwelijks ervaring op het terrein van de wisselwerking tussen kwaliteit van de beeldinname en de output. Testen zullen moeten uitwijzen of het systeem werkt. Overigens is er nog geen beslissing gevallen over de toe te passen compressietechniek.
Testen
Het videocamerasysteem is innovatief en heeft een zeker afbreukrisico. Door technisch falen van het systeem kan het voorkomen dat mensen ten onrechte worden aangeslagen of beboet. Zoiets leidt tot schade aan de maatschappelijke acceptatie van het systeem. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil dan ook een betrouwbaar systeem en acht een foutkans van één op één miljoen passages nog acceptabel.
Daarnaast moet het systeem ook onder extreme en wisselende omstandigheden zijn werk kunnen doen. Het ministerie en leveranciers hebben de Universiteit van Amsterdam en CMG in een simulatieomgeving validatietesten laten uitvoeren. Dit najaar is een grootschalige systeemtest gepland. Verkeer en Waterstaat denkt aan testen met systemen van maximaal zes leveranciers op drie locaties langs het randstedelijk wegennet. Daarnaast zullen vierhonderd vrijwilligers gedurende drie maanden met een OBU in hun auto rondrijden. Dit gebruikersonderzoek wil de interactie tussen gebruiker en techniek meten; die zijn medebepalend voor de specificaties van het te kiezen systeem.
De systemen die eind dit jaar worden getest hoeven nog niet geschikt te zijn voor snelle chipcardtechnologie. De test moet tot een selectie van leveranciers leiden. Uiteindelijk worden er twee uitgenodigd om hun systeem geschikt te maken voor gebruik van chipknip en chipper. Eind 1999 kan Verkeer en Waterstaat, na uitvoerige prototypetesten op de testbaan van de Rijksdienst voor het Wegverkeer in Lelystad, de leverancier bekendmaken.
Europees niveau
Aan de te ontwikkelen systemen is de eis van ‘interoperabiliteit’ gesteld. Dat wil zeggen dat het mogelijk moet zijn dat de systemen van de wegbeheerders in verschillende landen elkaar begrijpen en met elkaar kunnen samenwerken. Daartoe moet de techniek compatibel zijn, en moeten de standaarden en protocollen voor de communicatie tussen OBU en portaal, de twee entiteiten in de auto en op de wal, zijn vastgelegd. Op dit moment ziet het ernaar uit dat de Dsrc-standaard (dedicated short range communication) het wint. Ook moeten beheerder-operators procedures over registratie en privacy-bescherming overeenkomen. Verder moet er een systeem komen voor onderlinge verrekening tussen beheerders in verschillende landen, een soort ‘clearing’-systeem. Intussen hebben de wegbeheerders in Vlaanderen, Duitsland en Frankrijk een ‘memorandum of understanding’ gesloten dat regelt hoe operators onderling tot accoorden kunnen komen om gegevens uit te wisselen.
Gemengde reacties
De reacties uit de maatschappij zijn gemengd. Bedrijven zullen kunnen besluiten dat zij hun medewerkers de kosten van rekeningrijden vergoeden, maar het ministerie van Verkeer en Waterstaat hoopt dat bedrijven op den duur kritischer naar hun vergoedingen zullen kijken. Ondernemingen moeten meer aandacht schenken aan hun vervoersmanagement. Het midden- en kleinbedrijf twijfelt openlijk aan het nut en het effect van rekeningrijden. Het rijgedrag zal er niet door veranderen: 73 procent van de ondernemers in het midden- en kleinbedrijf gaat zich niet anders verplaatsen als zij tijdens de spits vijf gulden per passage moeten betalen, zegt Nipo-onderzoek. Dus 27 procent kiest een alternatief, constateert het ministerie handenwrijvend.
De Anwb vindt dat rekeningrijden een lastenverzwaring zonder tegenprestatie is. Er is geen garantie dat de bereikbaarheid inderdaad verbetert. De Anwb verwijt de overheid jarenlang te weinig in infrastructuur te hebben geïnvesteerd. De in het vooruitzicht gestelde verhoging van het investeringsbudget met twee miljard gulden is bij lange na niet voldoende: per jaar moet 15 miljard worden uitgetrokken. Er liggen projecten met een waarde van zeshonderd miljoen gulden op de plank die niet kunnen worden uitgevoerd. Een schrijnend voorbeeld is de aansluiting van de A4 bij Leiden en de A12 bij Bodegraven.
Transport en Logistiek Nederland, de branche-organisatie van beroepsvervoerders over de weg, heeft het gevoel dat de overheid gevangen is in ondoorzichtige, ingewikkelde en ondemocratische procedures. Dat betekent dat de oplossing van het fileprobleem niet snel en adequaat kan worden aangepakt: ambtelijke procedures zijn een enorme vertragingsfactor. Gezien de urgentie om het fileprobleem op te lossen, zouden de ambtelijke molens meer tempo moeten maken en zou er meer geld beschikbaar moeten komen. Rekeningrijden is slechts één maatregel. Daarnaast zullen doelgroepstroken, rijstrooksignalering, experimenteel gebruik van vluchtstroken tijdens de spitsuren ook de vorming van opstoppingen moeten tegengaan. De vervoerders kennen met het Eurovignet al een vorm van rekeningrijden. Toch is de transportbranche, die als eerste met een milieuplan en een Witboek Intermodaal kwam, niet mordicus tegen rekeningrijden. Zij was altijd al voorstander van variabilisering op voorwaarde dat de totale lasten van de bedrijfstak niet omhoog gaan. Het prijsinstrument van rekeningrijden is naar de mening van de vervoerders voor personenauto’s veel effectiever dan voor vrachtauto’s, want de prijsvorming rond vrachtauto’s is inelastisch. Zij hebben geen keuze in tijd en modaliteit. 80 Procent van alle goederen wordt over de weg vervoerd. Dat verander je niet eventjes, vindt Transport en Logistiek Nederland.
Paulus Eras, freelance medewerker Computable
Verantwoording
Voor de tot standkoming van dit artikel is gesproken met: dr. Geleyn Meijer (associate director CMG Divisie Advanced Technology), ir. Hans Ruijter (algemeen projectleider Rekening Rijden van het ministerie van Verkeer en waterstaat), ir. Dik van Wijk (projectleider techniek Rekening Rijden van het ministerie van Verkeer en waterstaat), ir. Karel Noordzij (voorzitter en directeur Transport en Logistiek Nederland).
Daarnaast is geput uit de volgende bronnen: Verkennende Kosten-Baten-analyse Rekening Rijden (NEI, 1997), Nota Samen werken aan bereikbaarheid (ministerie van Verkeer en Waterstaat), Nota Transport in balans (ministerie van Verkeer en Waterstaat), Voorstel van wet Regels inzake een regulerende heffing op het gebruik van wegen in de Randstad tijdens spitsuren (Wet op het rekeningrijden).
