Om de administratieve lasten aanmerkelijk te kunnen verminderen, zullen de taken innovatief over de diverse instanties en het bedrijfsleven verdeeld moeten worden. Na de praktijk bij het CBS, de Belastingdienst en GAK komen nu de achtergronden en kernbegrippen aan de orde: ‘herendiensten’, administratieve lastenverlichting, client/server-cultuur, innovatiemanagement en het ‘zes lagen-model’ van de informatievoorziening.
Ondernemingen moeten in Nederland voor wet- en regelgeving heel wat administratieve verplichtingen nakomen. Vanuit de Europese Gemeenschap komen daar nog verplichtingen bij. Het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek), de Belastingdienst (waaronder de douane) en GAK (Gemeenschappelijk Administratie Kantoor) zijn slechts enkele voorbeelden van de vele bureaucratische instanties die daarbij zijn betrokken. De inspanningen die het bedrijfsleven voor die administratieve verplichtingen moet plegen zal de overheid nooit vergoeden. Die inspanningen staan immers niet voor niets bekend als herendiensten.
De kosten daarvan bedragen naar schatting in totaal minstens vijftien miljard gulden per jaar. Daarbij zijn de kosten van de bureaucratische instellingen zelf nog buiten beschouwing gelaten. Pogingen om deze kosten drastisch terug te dringen lijken dan ook de moeite waard. Het regeringsbeleid gaat ervan uit dat daarvoor ook nieuwe informatie- en communicatietechnologieën te gebruiken zijn. Het is echter nog maar de vraag of dat wel voldoende zal opleveren. Voorlopig ziet het er eerder naar uit dat die lasten per saldo alleen maar zullen toenemen.
Om aan de wet- en regelgeving te kunnen voldoen, worden nog steeds nieuwe informatiestromen aangelegd. Bij een inventarisatie daarvan medio 1990 bleken alleen al voor het uitwisselen van individuele werknemersgegevens tussen werknemers, werkgevers en uitvoeringsinstanties in diverse sectoren zo’n 120 verschillende informatiestromen te bestaan, met in totaal zo’n 130 miljoen berichten per jaar. Voor de koppeling van bestanden zijn daar inmiddels nieuwe informatiestromen tussen uitkeringsinstanties bij gekomen. Dat mag dan beter zijn dan het bedrijfsleven daarvoor lastig te vallen, maar het is nog maar de vraag of dit met de huidige structuur van de informatievoorziening tot de gewenste resultaten leidt.
Op straffe van boetes
Hoewel de personeels- en salarisadministraties van het bedrijfsleven en de uitvoeringsadministraties van de instellingen medio 1990 allang geautomatiseerd waren, moest voor het aanleveren van informatie nog steeds van formulieren gebruik worden gemaakt. Met die formulieren werd dikwijls veel (overbodige) informatie opgevraagd. Die was soms zo moeilijk op te zoeken dat de administrateurs daar in bepaalde perioden hun handen aan vol hadden. Dat werk moesten ze alleen maar voor de instanties verrichten; voor de uitvoering van de eigenlijke bedrijfsactiviteiten had het geen toegevoegde waarde.
De wijze waarop ondernemingen aan die administratieve verplichtingen moesten voldoen, vertoonde bovendien alle kenmerken van een master/slave-cultuur. Ze moesten de formulieren op straffe van boetes op gezette tijdstippen aanleveren. De bureaucratische instellingen stelden de gedetailleerde voorschriften vaak zelf op, zonder veel rekening te houden met de verschillende omstandigheden bij de bedrijven. Het bedrijfsleven werd daarbij min of meer als een verlengstuk van de administraties van de instellingen beschouwd, en hun personeels- en salarisadministrateurs als onbezoldigde ambtenaren.
Voorstellen van het bedrijfsleven om dat op een eenvoudigere manier te doen konden niet worden meegenomen. In deze toestand mocht, mede gelet op de technologische ontwikkelingen, wel eens verandering komen, vooral omdat het ernaar uitzag dat die administratieve verplichtingen in de toekomst alleen maar zou toenemen door de groeiende individualisering van de wet- en regelgeving.
Kentering in de cultuur
Eind jaren tachtig werd de deur voor verlichting van die administratieve lasten heel voorzichtig op een kier gezet. Dat gebeurde tijdens de voorbereiding van de invoering van de verzekerdenadministratie (Sofi-wet) van de bedrijfsverenigingen. Onder auspiciën van de Sociale Verzekeringsraad pleegden daarin de bedrijfsverenigingen en de Belastingdienst gezamenlijk voor het eerst structureel overleg met vertegenwoordigers uit kringen van de personeels- en salarisadministraties uit het bedrijfsleven. Daarbij werd ook meer en meer gestreefd naar digitale aanlevering van informatie. Eerst maakte men in toenemende mate gebruik van tape en diskette. Vervolgens werden de eerste stappen gezet in de richting van edi (electronic data interchange, op basis van de Edifact-standaard).
Parallel daaraan ontplooide de stichting Salm (Administratieve lastenverlichting voor het midden- en kleinbedrijf) ook de nodige initiatieven voor het gebruik van Videotex. Later werd de kring van de daarbij betrokken (overheids)instanties onder auspiciën van de RCO (Raad van centrale ondernemersorganisaties) geleidelijk uitgebreid in de werkgroep VAR (Vereenvoudiging administratieve regelgeving).
Dat leidde op bestuurlijk niveau al tot een zekere kentering in de master/slave-cultuur. Daarbuiten bleek ook van de voor edi benodigde overlegorganisatie in toenemende mate strategische invloed uit te gaan. Dit kwam niet alleen door de noodzaak om met steeds meer partijen om tafel te gaan zitten, maar ook doordat men daarbij voortdurend naar concrete win/win-situaties voor alle partijen moest zoeken.
Door al die ontwikkelingen gingen de uitvoeringsinstanties zich ook meer en meer openstellen voor de belangen van het bedrijfsleven. Die opstelling werd zelfs als een belangrijke randvoorwaarde voor het functioneren van de uitvoeringsinstanties gezien. Het leek soms wel of ze elkaar de loef wilden afsteken bij hun inspanningen om tot betere klant/leverancier-verhoudingen te komen en al het mogelijke aan administratieve lastenverlichting te doen.
Veel relaties tegelijkertijd
In een client/server-cultuur wordt samengewerkt op basis van het client/server-concept. Dit concept stelt partijen in staat om beter van elkaars diensten gebruik te maken. Daardoor kunnen deze – zonder elkaars autonomie te veel aan te tasten – optimaal van elkaars vermogen tot presteren gebruik maken. Organisaties, organisatie-onderdelen, mensen, computers en applicaties zijn concrete voorbeelden van min of meer autonome proceseenheden die de rol van zowel client als server kunnen aannemen. Als ze van de diensten van andere gebruik kunnen maken, worden ze per definitie client genoemd. Ze worden in het algemeen pas servers genoemd als ze bepaalde diensten op verzoek van grote aantallen vooraf onbekende clients kunnen verlenen.
Alleen de meer complexe proceseenheden kunnen de rol van zowel client als server aannemen. Dan zijn de rollen van client en server ook tijdens de uitvoering van hun taken om te draaien. Ze worden als client beschouwd op het moment dat ze op eigen initiatief en onder eigen verantwoordelijkheid van de diensten van servers gebruik maken. Ze worden per definitie als server beschouwd op het moment dat een andere proceseenheid van hun diensten gebruik maakt.
In de praktijk moeten organisaties, mensen, organisatie-onderdelen en sommige computersystemen vaak vele client/server-relaties met andere proceseenheden tegelijkertijd onderhouden.
Dankzij de daarvoor ontwikkelde client/server-technologie kunnen tegenwoordig steeds meer computers en onderdelen van applicaties van elkaars diensten gebruik maken, net zoals organisaties en personen dat al deden. Daardoor zijn sommige functies van informatiesystemen voortaan op een geheel andere, nieuwe manier over verschillende procesomgevingen te verdelen. Ook Internet en alle nieuwe ontwikkelingen in de informatietechnologie zijn op die client/server-architecturen gebaseerd. Daar valt om allerlei redenen veel flexibeler mee om te gaan dan met de op het master/slave-concept gebaseerde hostterminal-technologie.
Innovatieprocessen
Door het gebruik van intelligente terminals zijn de rollen van de host en de terminal in een echte client/server-omgeving zelfs geheel om te draaien. De host kan dan een server worden in plaats van een master en de terminal een client in plaats van een slave. In de complexere client/server-omgevingen zijn de rollen van client en server tussen de host en de terminal ook tijdens de uitvoering van de verwerkingsprocessen voortdurend om te draaien. Wat mensen en organisaties eigenlijk altijd al deden, valt nu ook gaandeweg beter door geautomatiseerde systemen te ondersteunen.
Tegenover de toegenomen flexibiliteit staat echter ook een enorme toename van complexiteit, waardoor echte client/server-toepassingen in de praktijk slechts langzaam van de grond komen. De typische voordelen van de client/server-technologie zijn in gebruikersorganisaties dan ook slechts met veel moeite te verkrijgen.
Eén van de belangrijkste kenmerken van een client/server-cultuur is dat de rollen daarin ook zijn om te draaien. Daardoor kunnen de personeels- en salarisadministrateurs dus in plaats van de slave ook de clients van de bureaucratische instellingen zijn. Wel moeten die instanties dan de daarvoor benodigde diensten kunnen leveren. Dat is onder de huidige klant/leverancier-relaties niet altijd het geval. Het hangt allereerst af van de houding die men ten opzichte van elkaar wenst aan te nemen. Pas in de tweede plaats is het afhankelijk van de voor de uitwisseling van informatie gebruikte technologie.
Voor de overgang naar een client/server-cultuur zijn dus niet alleen op technisch, maar ook op bestuurlijk en institutioneel niveau gecompliceerde innovatieprocessen nodig. Bij die innovatieprocessen moet het client/server-concept op alle niveaus van de informatievoorziening worden toegepast.
Horizontaal en verticaal
Het zes lagen-model helpt om een beter overzicht van die complexe materie te verkrijgen. Dit model maakt in de organisatie van de informatievoorziening onderscheid (van onder naar boven) tussen de niveaus van hardware, software, applicaties, bedrijfsprocessen, personen en organisaties. Hoewel tussen die niveaus wel eens hiërarchische relaties kunnen bestaan, berust het model daar niet per se op. De bedoeling van het model is slechts om een paar hoofdklassen te onderscheiden en om te onderzoeken wat voor relaties daartussen bestaan. Daarbij zijn horizontale en verticale relaties te onderscheiden. Een persoon maakt bijvoorbeeld deel uit van een organisatie, waarin hij voor bepaalde bedrijfsprocessen werkt, en bepaalde applicaties, hardware en software gebruikt.
Behalve dit soort verticale relaties bestaan er ook nog binnen ieder niveau horizontale en verticale relaties tussen personen, organisaties en softwaremodulen onderling. Die laat deze artikelenreeks verder buiten beschouwing. In dit model zijn dus alle relevante verbanden tussen de verschillende niveaus op te sporen en te classificeren. Dat kunnen zowel concrete relaties in de operationele sfeer als abstracte en conceptuele relaties met een meer bestuurlijk of institutioneel karakter zijn.
Kijkend naar het ‘zes lagen-model’ lijkt het client/server-concept zich in de praktijk van onder af naar boven toe te ontwikkelen. In de automatisering is het eerst op het niveau van de apparatuur ingevoerd en daarna op softwareniveau, terwijl het inmiddels ook op applicatieniveau wordt toegepast. Daarboven gebeurde dat eigenlijk al veel eerder, zonder dat men het client/server-concept voor ogen had. Op grond van de typische kenmerken daarvan zijn de onderlinge relaties tussen technische en institutionele onderdelen van de organisatie wel goed te analyseren.
Rolverdeling
Door alle proceseenheden op alle niveaus in termen van master, slave, client en server te classificeren valt ook een beter inzicht te krijgen in de vraag of de rollen die men op de verschillende niveaus van de informatievoorziening wil uitvoeren voldoende op elkaar zijn afgestemd. Zijn alle condities aanwezig die nodig zijn om die rolverdeling te laten slagen? Wat heeft dat voor effect op de efficiëntie, de effectiviteit en de kwaliteit? Moet de cultuur op de hogere niveaus eerst worden aangepast voordat het mogelijk is om de client/server-technologie te gebruiken?
Ook op de hogere niveaus van de informatievoorziening heeft al een verschuiving van master/slave- naar client/server-relaties plaatsgevonden. Bij de uitvoering van de taken moet men in toenemende mate gebruik maken van diensten van zelfstandige eenheden, die steeds minder als ondergeschikten te beschouwen zijn. Daardoor is het steeds minder vaak mogelijk om gebruik te maken van het master/slave-concept en zullen de managers zich meer en meer als client moeten opstellen. Ook aan servers worden steeds hogere eisen gesteld. Ze moeten diensten sneller en sneller leveren als ze willen dat daar gebruik van wordt gemaakt. Naarmate ze meer op de toekomstige wensen en eisen van de clients moeten anticiperen, wordt ook meer van de flexibiliteit en de kwaliteit van de server geëist.
Innovatiemanagement
Om de administratieve lasten aanmerkelijk te kunnen verminderen, zullen de taken innovatief over de diverse instanties en het bedrijfsleven verdeeld moeten worden; innovatiemanagement is nodig. Dat moet gebeuren op een dusdanige manier dat het bedrijfsleven geen extra inspanningen hoeft te verrichten. Hoewel de client/server-technologie en Internet daarvoor theoretisch veel mogelijkheden bieden, zijn die door bekende en onbekende aanloopproblemen slechts geleidelijk aan praktisch te benutten. Onbekend maakt onbemind, zeker als het iets betreft waar men niet direct op zit te wachten.
Daarom zijn dit soort innovaties alleen tot stand te brengen op basis van autonomie, met een eigen visie, creativiteit en doorzettingsvermogen. Zelfs voor elders reeds uitgevoerde ideeën moeten vaak innovatieprocessen worden uitgevoerd, omdat de elders opgedane ervaringen slechts weinig houvast bieden. Dat geldt bijvoorbeeld voor ideeën als een kruispuntbank, die in België voor de herendiensten is opgezet. De wijze waarop die van boven naar beneden vanuit één van de ministeries is neergezet, is vanwege de totaal andere institutionele infrastructuur in Nederland praktisch onmogelijk.
Om toch nog bepaalde synergetische effecten van de diverse innovatieprocessen te verkrijgen is het voeren van een voorwaardenscheppend beleid voor die innovaties noodzakelijk. Dat betekent het scheppen van condities (communicatiestandaarden) en het ontwikkelen van draagvlak in diverse kringen. Daardoor kunnen partijen met behoud van zoveel mogelijk autonomie (maar wel gesubsidieerd) in de praktijk experimenteren. Verder moet voldoende ruimte worden geboden om geheel nieuwe uitgangspunten uit te werken.
Een voorbeeld daarvan is: leg bedrijven de keuze voor om hun administratieve verplichtingen te veranderen in rechten van de uitvoeringsorganen om met eigen middelen gegevens direct uit de geautomatiseerde bedrijfsadministratie af te tappen. Dat kan bijvoorbeeld door de automatische opname van gezamenlijk ontwikkelde extractiemodules van de uitvoeringsinstanties in standaardapplicaties van pakketleveranciers en computerservicebureaus. Dan zouden de uitvoeringsinstanties zelfs de kosten van de benodigde infrastructuur (waaronder de genoemde functies) geheel voor hun rekening kunnen nemen, zonder het principe van de herendiensten te hoeven aantasten.
Met de huidige technologie en met enige fantasie en flexibiliteit kunnen de uitvoeringsinstanties in de institutionele sfeer heel wat taken overnemen die het bedrijfsleven nu nog moet uitvoeren. Daar is echter wel innovatiemanagement voor nodig, gebaseerd op het client/server-concept.
Historische belemmeringen
Een toekomstige, passende infrastructuur voor administratieve verplichtingen valt met de huidige informatie- en communicatietechnologieën technisch al op diverse manieren te realiseren. Daarvoor moeten echter nog veel historische belemmeringen in de institutionele sfeer worden weggenomen. Zonder voldoende politiek draagvlak voor deze materie zullen de administratieve lasten alleen maar toenemen.
Allereerst is dus een daarop toegesneden politieke visie op de organisatie van de nationale informatievoorziening vereist. De innovatieprocessen die daarvoor moeten worden doorlopen zijn van de hoogste orde, omdat er op alle niveaus van de organisatie van de informatievoorziening innovaties voor nodig zijn.
De horizontale en verticale samenwerkingsverbanden en afhankelijkheden op diverse niveaus zijn dermate complex dat alleen een zekere voortgang te boeken valt als partijen bereid zijn om daar vanuit diverse disciplines en kringen naar toe te werken. Ook vereist dat een client/server-cultuur en innovatiemanagement op basis van het client/server-concept.
Ton van den Haspel,
freelance medewerker Computable
Transformatie
Diverse Nederlandse bureaucratische instellingen lijken bezig te zijn met een omschakeling van een master/slave- naar een client/server-cultuur. Zijn ze daartoe in staat? Maken nieuwe informatie- en communicatietechnologieën dat beter mogelijk? Houden nieuwe technologieën verband met het vermogen van de instellingen tot zo’n omschakeling, of zijn dat zaken die los van elkaar staan? Hoeveel tijd en moeite kost een dergelijke transformatie in een bureaucratische instelling? Om het antwoord op deze en andere vragen te vinden, bezocht Ton van den Haspel, deskundige op het gebied van client/server-management, het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Belastingdienst en het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor om na te gaan hoe het met de innovaties is gesteld.
Dit vierde en laatste artikel behandelt de overgang van master/slave naar client/server in het algemeen. Het eerste artikel betrof het CBS (27 juni 1997), het tweede de Belastingdienst (25 juli 1997) en het derde GAK (31 oktober 1997).
