Schakelen de Nederlandse bureaucratische instellingen echt over van een master/slave- naar een client/server-cultuur? De Belastingdienst werkt al met het client/server-concept, zowel op technisch als op organisatorisch niveau. Piet de Kam, directeur van het automatiseringscentrum van de Belastingdienst te Apeldoorn, gaat in een interview in op de ontwikkelingen.
Bij de fiscus is men op diverse niveaus bekend met het client/server-concept, niet alleen op technisch, maar ook op organisatorisch vlak. De Belastingdienst maakt al op een voor Nederland ongekend grote schaal gebruik van client/server-technologie voor de technische infrastructuur. Die infrastructuur was nodig om tot een geïntegreerde beoordeling van de belastingplichtige te komen, en om een overzicht te krijgen van de actuele stand van zaken met betrekking tot de aangiften en betalingen.
Dat resultaat is bepaald niet alleen toe te schrijven aan de informatietechnologie. Van invloed was allereerst een kanteling van de organisatie. De Belastingdienst moest zich transformeren van een middelen- naar een belastingplichtigen-gerichte organisatie, ook wel klantgerichte organisatie genoemd. Om belastingplichtigen als klanten te kunnen beschouwen, is een bijzondere denkwijze nodig. Het ligt immers voor de hand om hen als onvrijwillige dienstverleners te zien. De Belastingdienst hecht echter veel belang aan deze klantgerichte benadering en de daarmee samengaande dienstverlening, zoals blijkt uit een recente toespraak hierover van de directeur-generaal van de Belastingdienst, mr. J.N. van Lunteren.
Het uiteindelijke doel blijft een verbetering van de kwaliteit van de informatie, waardoor de primaire taken van de Belastingdienst (belastingheffing en -inning, en fraudebestrijding) efficiënter en effectiever zijn uit te voeren. Daarbij zullen de administratieve lasten van het bedrijfsleven misschien ook werkelijk worden verlicht door het streven om bij het elektronisch aanleveren van gegevens tot een win/win-situatie met de werkgevers te komen.
Deze lasten zijn ook (en misschien beter) te verlichten door de wet- en regelgeving te vereenvoudigen. Het elektronisch aanleveren van gegevens aan de Belastingdienst alleen levert namelijk meestal niet voldoende kritische massa op om aan de kant van het bedrijfsleven ook de benodigde investeringen te rechtvaardigen. Dat is één van de redenen om op dit gebied samen te werken met andere instanties, zoals het GAK en het CBS.
Doorzichtiger
De Belastingdienst is in sommige opzichten al aardig op weg van een master/slave naar een client/server-cultuur. Het client/server-concept valt echter op het niveau van de organisatie nog veel breder toe te passen. Daarvoor zal de fiscus op het gebied van de informatieverstrekking wel meer met de andere bureaucratische instellingen moeten samenwerken. Misschien kan men het dan voor de belastingplichtige niet alleen gemakkelijker, maar ook leuker maken. Wel blijkt het nu al, zonder elektronisch berichtenverkeer, mogelijk te zijn om de verdeling van de client- en de serverrol tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen om te draaien. Dat zou nog aanzienlijk te verbeteren zijn als daarbij ook van intranetten en Internet gebruik kan worden gemaakt.
In zijn vroegere functie van directeur planning, financiën en control van het ministerie van Financiën was mr. P.W. de Kam vanuit Den Haag verantwoordelijk voor de beleidsvorming op die gebieden.
Tegenwoordig is hij directeur van het automatiseringscentrum van de Belastingdienst te Apeldoorn. In die functie moet hij ervoor zorgen dat dit beleid ook is uit te voeren.
Allereerst vertelt De Kam door welke innovaties gedurende de afgelopen tien jaar de relaties met de opdrachtgevers, toeleveranciers en afnemers van informatie ingrijpend veranderd zijn.
"In eerste instantie hebben we de hele interne organisatie voor het informatiemanagement opnieuw vormgegeven. Daarbij gaat het om de interne afnemers van informatie, informatiesystemen en informatiseringsprocessen. Dat was nodig om aan de wensen van de interne opdrachtgevers te kunnen voldoen. Dit heeft tot doorzichtigere afspraken geleid."
Geïntegreerd beeld
"Je moet dat zien in samenhang met de methodiek voor informatieplanning", vervolgt De Kam. "Het architectuurdenken, een op modellen gebaseerde aanpak, maakt de communicatie met de opdrachtgever eenduidiger. Door middel van de informatie-architectuur kunnen we als opdrachtnemer eenduidiger discussiëren met de opdrachtgever en gaan we op langere termijn de structuren en trajecten voor de organisatie en informatie goed op elkaar afstemmen. Dat heeft wel moeite gekost. Volgens mij zijn we nu zo ver dat we over het totale brede gebied van de belastingen werken met informatie-architecturen en, daaraan gekoppeld, de applicatie-architecturen. In technische zin hebben we met name de client/server-architectuur vormgegeven. Die is operationeel geworden voor een belangrijk aantal applicaties."
"Voor de eindafnemers, de totale verzameling van belastingplichtigen, hebben we de mogelijkheid geopend van aangifte per diskette. Tevens hebben we een versnelling doorgevoerd van het hele aangiftetraject inkomstenbelasting. Vóór 1 juli krijgen belastingplichtigen bericht over of teruggave, of een aanvullende aanslag. Daar zie je dat we tot een aanzienlijke verkorting van de doorlooptijden zijn gekomen. Intern heeft dat geleid tot een geheel andere werkwijze."
"Verder hebben we met IT bereikt dat we de omslag hebben gemaakt van een op middelen naar een op belastingplichtigen gerichte organisatie. Dat hebben we ook weten te ondersteunen met nieuwe informatiesystemen. Daarin is het geïntegreerde beeld, de geïntegreerde positie van de belastingplichtige, zichtbaar te maken. Dat maakt een geïntegreerde beoordeling mogelijk van belastingplichtigen in combinatie met relaties, bijvoorbeeld het verband tussen grootaandeelhouder en besloten vennootschappen, of de verbanden tussen de holding en de werkmaatschappijen. We hebben wat dat betreft een veel geïntegreerder beeld verkregen."
"Dat zijn de belangrijkste vernieuwingen geweest, naast het inrichten van een geïntegreerde persoonsregistratie. Die vormde de basis voor de geïntegreerde benadering. Ik denk dat we innovaties hebben doorgevoerd aan zowel de opdrachtgevers- als de opdrachtnemerskant; meer van efficiëntie- naar effectiviteitsondersteuning."
Dienstverleningspoot
Door die innovaties zou de houding van de Belastingdienst tegenover de klant ook veranderd kunnen zijn. Is de fiscus klantvriendelijker dan voorheen? "De hele oriëntatie van de Belastingdienst richting belastingplichtige, de dienstverlening zoals we dat noemen, is klantvriendelijker geworden", denkt De Kam. "We praten liever over klantgericht dan over klantvriendelijk, omdat het in onze benadering gaat om het treffen van die maatregelen die je moet nemen in het kader van de wet, maar dan wel op de gemakkelijkste manier."
Echt vriendelijk kan de Belastingdienst namelijk niet zijn, zoals de slogan ‘leuker kunnen we het niet maken, gemakkelijker wel’ al aangeeft. "Het essentiële is dat we de dienstverleningspoot aanzienlijk hebben uitgebreid", zegt De Kam. "Dat zie je met de belasting-, de ondernemers- en de douanetelefoon, en met de ondersteuning via aangifteprogramma’s. We hebben dat gedaan op het terrein van niet alleen de inkomstenbelasting, maar ook de douane, de importeurs, de exporteurs en de belastingadviseurs. Onze lijn is het ter beschikking stellen van programmatuur en voorlichtingsmateriaal die het de belastingplichtige gemakkelijker maken om aan zijn fiscale verplichtingen te voldoen. Dat leidt tot het terugdringen van administratieve lasten. Daar wordt ook in belangrijke mate IT voor ingezet."
Dat klinkt mooi, maar het bedrijfsleven wekt niet de indruk dat het daar nu op zit te wachten. "Dat is zeker niet zo van de kant van de Belastingdienst", reageert De Kam. "We hebben de commissie Van Lunteren gehad. Die heeft een aantal goede aanbevelingen gedaan. Deze worden nu geïmplementeerd. De tariefgroepindeling voor de loonbelasting bijvoorbeeld, die de werkgever in het verleden moest aangeven, zal de Belastingdienst in de toekomst zelf toevoegen. Dat is mede door de inzet van IT mogelijk, omdat het tot een nieuw soort beschikkingen leidt. Het regime van de gemengde kosten wordt eenvoudiger gemaakt. Ook op vele andere, kleine punten zijn versoepelingen aangebracht en is het voor ondernemers eenvoudiger geworden."
Investeringen vereist
In de partijen die optreden als pleitbezorgers voor de administratieve lastenverlichting vindt een verschuiving plaats. De werkgevers zijn ermee begonnen. De uitvoeringsinstellingen en de politiek hebben de fakkel overgenomen. Het is jammer als dat voor het ministerie van EZ een reden zou zijn om op dit gebied minder de rol van aanjager te gaan spelen.
"Als dat zo is, is dat inderdaad jammer. De commissie Van Lunteren was toch eigenlijk onderdeel van het grotere EZ-programma om ook bij de andere ministeries tot vermindering van de administratieve lasten te komen. Op basis van dat programma is in die commissie door en in samenwerking met de ondernemersorganisaties veel op tafel gelegd dat is overgenomen. Ik ben daarvan onder de indruk, want zonder zo’n aanpak, en de steun van Vermeend, was dat zeker niet gelukt. Dit levert een administratieve lastenverlichting op van zevenhonderd miljoen gulden."
De vraag dringt zich op of een drastische vereenvoudiging van de regelgeving niet veel meer resultaten oplevert dan IT. De aanloopperiode die verbonden is aan het invoeren van IT brengt immers alleen maar meer kosten met zich mee. De Kam is het daar mee eens, maar wijst erop dat er meer zaken meespelen. "Bedacht moet worden dat zo’n wijziging in de regelgeving voor het vaststellen van de tariefgroep alleen maar dankzij de toepassing van IT op grote schaal te realiseren valt. Voor IT moet natuurlijk ontzettend veel worden geïnvesteerd, ook door het bedrijfsleven. Met de toepassing van edi (electronic data interchange) kan de Belastingdienst ook een aantal, lasten verlichten, maar dat vereist aanpassingen en dus investeringen bij het bedrijfsleven."
"Ik had laatst een discussie met een vertegenwoordiger van het VNO/CNW over de vraag waarom zo betrekkelijk weinig elektronische communicatie plaatsvindt voor loon- en omzetbelasting, in tegenstelling tot de situatie bij de douane-aangiften", vertelt De Kam. "Dan zie je dat, waar er bij de douane een direct belang bestaat om goederen snel de grens over te krijgen, importeurs er belang bij hebben om hun informatie elektronisch beschikbaar te stellen. Als je echter één keer per maand een loonbelastingaangifte moet doen, en je moet daarvoor elektronisch gaan communiceren, dan ga je daar in het algemeen geen investeringen voor plegen. Dat doe je alleen maar als je toch al in belangrijke mate elektronisch communiceert. Er moet een kritische massa zijn om IT te gaan toepassen, en een financieel belang. Op de langere termijn zal dat ongetwijfeld het geval zijn."
Standaardpakketten
Het ministerie van EZ stimuleert zelf wel een project voor administratieve lastenverlichting waarbij vooral ook de softwareleveranciers betrokken zijn. Daarbij gaat het om opname van edi in standaardpakketten.
"Dat zouden wij graag willen bevorderen", reageert De Kam. "Wij stellen namelijk zowel onze softwarespecificaties als de programmatuur zelf ter beschikking van de softwareleveranciers, omdat we er voorstander van zijn dat zij het integreren in hun aanbod. Dat doen we eigenlijk gratis. We zeggen: neem het op in jullie eigen pakket als je toch bezig bent de programmatuur van bijvoorbeeld de salarisadministratie aan te passen, zodat een organisatie gemakkelijk kan doorschuiven naar de module die de aangifte verzorgt. We ontwikkelen daar ook een afzonderlijke Belastingdienst-api (application programming interface) voor, omdat we erin geloven dat een integratie-aanpak meer kans van slagen heeft dan wat elke overheidsorganisatie op dat gebied afzonderlijk te bieden heeft."
Daarmee snijdt De Kam een onderwerp aan dat nog steeds een probleem lijkt. De uitvoeringsinstanties willen wel, maar alleen als de eigen standaarden worden overgenomen. Ze kunnen die kennelijk toch moeilijk loslaten.
"Volgens mij zijn we wel zover", zegt De Kam. "Wij hebben natuurlijk geen vrijheid als het de specificaties betreft die uit de wet voortkomen. Voor het overige willen we echter met betrekking tot de wijze waarop de specificaties worden uitgewerkt samenwerken met andere uitvoeringsinstanties. Daarnaast willen we het graag aan de softwareleveranciers overlaten om tot integratie te komen."
"In de eerste fase hebben we onze eigen Editax-module ter beschikking gesteld, omdat geen enkele softwareleverancier dat oppakte", vervolgt De Kam. "Wij hopen dat softwareleveranciers deze module integreren in de financieel-administratieve software."
De Kam denkt dat EZ daar zeker een voorwaardenscheppende rol in zou kunnen spelen. "Voorzover ik kan overzien is bijvoorbeeld ook het GAK daartoe bereid. We hebben er beide belang bij dat er gemeenschappelijke specificaties komen. Tot die tijd blijven we een tweede spoor volgen door zelf voor voorzieningen te zorgen. Dat doen we niet in concurrentie met de softwareleveranciers, want de Belastingdienst is geen softwareleverancier. De Belastingdienst is een heffingsinstantie, een instantie die het elektronisch communiceren wil bevorderen. Dit vloeit voort uit de gedachte dat daar waar we het gemakkelijker kunnen maken, we dat zeker niet moeten nalaten. Dat geldt ook in het kader van de beperking van de administratieve lasten."
Inhoudelijke kwaliteit
Geconfronteerd met de stelling dat de uitvoeringsinstanties de kosten van de benodigde infrastructuur voor hun rekening zouden moeten nemen en dat daaronder ook de voorzieningen in de standaardpakketten vallen, zegt De Kam: "Dat is ook precies het beleid van de Belastingdienst. Wij benaderen ook actief de softwareleveranciers, met name die in de financiële hoek. Hier zijn de specificaties. Neem ze mee. Wij zijn graag bereid om ze gezamenlijk te implementeren."
Administratieve lastenverlichting is een mooi etiket wat daarop geplakt kan worden, maar eigenlijk gaat het gewoon om een eigenbelang in de zin van efficiëntieverbeteringen. De Kam beaamt dit. "Daar hoeven we niet omheen te draaien. De Belastingdienst wil de uitvoering van haar kerntaken verbeteren en heeft er belang bij om dat zo efficiënt mogelijk te doen. Met elektronische communicatie kan je tevens administratieve invoerwerkzaamheden beperken. De mogelijkheden om dienstverlenende en toezichthoudende activiteiten te verrichten nemen daardoor ook toe. Dienstverlening en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn de twee peilers waarop deze activiteiten rusten."
Is de inhoudelijke kwaliteit van de informatie door die innovaties nu ook aanzienlijk verbeterd? "In ruime zin kan je zeggen dat we meer gegevens tot onze beschikking hebben gekregen bij het opsporen van nieuwe ondernemingen, bij het beoordelen van personen die bij ondernemingen betrokken zijn", zegt De Kam. "Door de integratie in de processen van de Belastingdienst hebben we inderdaad meer en betere informatie gekregen. Datzelfde geldt voor de dienstverlening. Daar hadden we in het verleden niet altijd de juiste instrumenten voor. De verbanden waren niet altijd te leggen. Je moest daarvoor verschillende afdelingen raadplegen. De Belastingdienst is erin geslaagd om met de toepassing van IT meer greep te krijgen op de uitvoering van de processen. De kwaliteit van de dienstverlening en van de heffing en inning is ook in belangrijke mate verbeterd."
Toegevoegde waarde
De vraag of de verbeteringen alleen maar mogelijk waren dankzij het client/server-concept vindt De Kam moeilijk te beantwoorden. "Ik vind wel dat het client/server-concept het denken in de IT-sfeer heeft geholpen en ons heeft geleerd om veel meer te ontwikkelen gericht op functionaliteit, op de eindgebruiker, in plaats van op de vrij rigide mainframe-omgeving. Kijk ik nu naar het opdelen van allerlei verschillende taken (presentatie, de applicatietaken zelf en de gegevens), dan zit dat natuurlijk al in je applicatie-architectuur. De client/server-technologie heeft het nu wel mogelijk gemaakt, waardoor je inderdaad flexibeler weet in te spelen op de wensen en eisen van de opdrachtgevers en eindgebruikers. We hadden die applicaties ook in een andere vorm kunnen gieten. Dan hadden we die baten ook wel gehad."
"De baten volledig toeschrijven aan de client/server-benadering – dat zou ik niet durven. Ik vind wel dat ze toe te schrijven zijn aan de totale inzet van IT. Maar ook dat is heel lastig, want er vindt tenslotte niet voor niets een discussie plaats over de vraag of de inzet van IT wel toegevoegde waarde heeft. Daar ben ik persoonlijk van overtuigd, hoewel ik dat zeker niet altijd kan kwantificeren. De Belastingdienst is niet meer te runnen zonder IT, maar dat geldt ook voor andere grote financiële instellingen, zoals banken. De positie van zo’n organisatie en de resultaten daarvan moeten ook in belangrijke mate worden toegeschreven aan de ondersteuning van de primaire processen met informatie- en communicatietechnologie."
Ton van den Haspel, freelance medewerker Computable
TRANSFORMATIE
Diverse Nederlandse bureaucratische instellingen lijken bezig te zijn met een omschakeling van een master/slave- naar een client/server-cultuur. Zijn ze daartoe in staat? Maken nieuwe informatie- en communicatietechnologieën dat beter mogelijk? Houden nieuwe technologieën verband met het vermogen van de instellingen tot zo’n omschakeling, of zijn dat zaken die los van elkaar staan? Hoeveel tijd en moeite kost een dergelijke transformatie in een bureaucratische instelling?
Om het antwoord op deze en andere vragen te vinden, bezocht Ton van den Haspel, deskundige op het gebied van client/server-management, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Belastingdienst en het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) om na te gaan hoe het met de innovaties is gesteld.
Dit tweede artikel in een serie van vier gaat over de Belastingdienst. Het eerste betrof het CBS, en de twee volgende, die in de loop van de zomer zullen verschijnen, behandelen achtereenvolgens het GAK en de overgang van master/slave naar client/server in het algemeen.
