Drie jaar geleden vond een grote fusie plaats binnen de Nederlandse politie. De doelstellingen, verbetering van kwaliteit en doelmatigheid van de politiezorg, waren wellicht sneller te realiseren geweest als de automatisering als stuurinstrument was gebruikt. Volgens B.A. Lutken, korpschef van de politie Midden- en West-Brabant en beoogd opvolger van commissaris Brinkman te Rotterdam, was de overstap op één uniforme infrastructuur ten tijde van de fusie ‘een brug te ver’.
Op 1 april 1994 is het politiebestel ingrijpend gewijzigd. De bijna 150 gemeentelijke politiekorpsen, het Korps Rijkspolitie en de verschillende landelijke diensten zijn toen officieel omgevormd tot één landelijke politie met 25 regionale korpsen en een Korps landelijke politiediensten. Er zijn jaren van voorbereiding voorafgegaan aan deze, door de politiek opgelegde en daarom niet door iedereen gewilde, fusie. Een interessante vraag is �f (en zo ja in welke mate) de automatisering invloed heeft op het verloop van het fusieproces, dat nog steeds loopt. Het streven is immers om te komen tot één politieconcern, waarin de regionale korpsen in een grote mate van zelfstandigheid kunnen functioneren.
De Nederlandse politie is met zo’n 41.000 medewerkers te beschouwen als een groot concern. Dat concern bestaat uit 25 zelfstandig functionerende bedrijven met een gemiddelde bezetting van bijna tweeduizend mensen en met een fijnmazig netwerk van vestigingen over het gehele land. Dat is althans de ideale situatie die veel mensen voor ogen hebben als ze het over het politie-apparaat hebben. Maar korpschef Van Hulst, die voorzitter is van de Raad van Commissarissen, verklaarde eind vorig jaar op een conferentie: "De politie, zeker in de context van een gezamenlijke aanpak, verkeert op dit moment in een toestand met meer vragen dan antwoorden. De politie gedraagt zich nog lang niet als concern." Dat is een terechte constatering van Van Hulst. Bijna 150 verschillende grote en kleine bedrijven met elk hun eigen cultuur smeed je niet zomaar in een paar jaar samen tot één onderneming.
Eerste concrete stap
Bedrijven die deel uitmaken van een concern, moeten toch enige zaken gemeenschappelijk hebben. Anders is er geen sprake van een concern, maar van een conglomeraat. Zo moet er vanuit de concernleiding tenminste een aantal beleidsregels zijn geformuleerd waaraan de verschillende bedrijfsonderdelen zich hebben te houden. Dat geldt ook, en vooral, op het gebied van de automatisering. Een gemeenschappelijke informatie-infrastructuur, het hanteren van uniforme standaarden, het voeren van een gezamenlijk inkoopbeleid, een gemeenschappelijke visie op het fenomeen informatiebeleid en -management (uitgedacht en onderhouden door een centrale stafafdeling): dergelijke zaken zou je ook bij de Nederlandse politie verwachten. Volgens korpschef B.A. Lutken van de politie Midden- en West-Brabant tekenen de contouren van zo’n gezamenlijk IT-beleid zich langzaam maar zeker af. Hij is portefeuillehouder Informatie & Automatisering in de Raad van Hoofdcommissarissen en fervent voorvechter van de ‘concern-gedachte’.
Het contract dat In-Pact, de branche-organisatie voor informatietechnologie van de politie, eind vorig jaar met Sybase tekende, is een eerste concrete stap op weg naar standaardisatie op het gebied van rdbms-tools. Bovendien is het Platform voor de Politiële Informatievoorziening, kortweg PPI genoemd, deze maand met een concept IT-architectuur gekomen voor het gehele politie-apparaat. Het PPI is in het leven geroepen om de ‘bovenregionale informatievoorziening binnen de Nederlandse politie te structureren’ en bestaat uit vertegenwoordigers van korpsbeheerders, hoofdcommissarissen en hoofdofficieren van Justitie. Lutken is namens de Raad van Hoofdcommissarissen lid van het PPI, dat in februari 1995 werd opgericht en met enige goede wil te beschouwen valt als een stafafdeling op concernniveau die zich bezighoudt met de coördinatie en uniformering van de informatievoorziening. Vorig jaar is een start gemaakt met de oprichting van een IT-organisatie voor de gehele Nederlandse politie. Deze dienst zou kunnen uitgroeien tot een centrale beheer- en uitvoeringsorganisatie. Overigens hebben de beide politieministers (van Justitie en Binnenlandse Zaken) al begin 1993 aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt tot de oprichting van zo’n IT-organisatie te willen komen. Al spoedig bleken tussen de twee ministeries en tussen de ministers en de politietop verschillen van mening te bestaan over ondermeer de samenstelling en de financieringsvorm van de organisatie.
Geen sturing IT
Ten tijde van de fusievoorbereidingen waren instellingen die op bovenregionaal niveau opereerden, zoals het PPI en een centrale beheer- en uitvoeringsorganisatie, nog niet voorhanden. Het is een bewijs dat IT niet werd ingezet om op een of andere manier sturing te geven aan het fusieproces. Ook lijkt het erop dat in die voorbereidende fase nauwelijks is nagedacht over de vraag hoe de IT-infrastructuur op ‘concernniveau’ zou moeten worden ingezet. De Commissie Hermans (officieel het Beleidsadviescollege voor de Politiële Informatievoorziening (BPI)) werd weliswaar in 1992 en 1993 door de politieministers om advies gevraagd, maar kwam te laat om daarmee in het fusieproces echt nog iets te kunnen doen. Het advies kwam in 1994 en was gebaseerd op de constatering dat het met de afstemming van de informatievoorziening slecht geregeld was. Het BPI constateerde dat het overgrote deel van de voor interbestuurlijke samenwerking benodigde informatie-uitwisseling er nog niet was. Ook was er gebrek aan onderlinge afstemming van automatisering en het gebruik van telecommunicatie. De regering had er zeven maanden voor nodig om een eigen oordeel te vormen over de analyse van het BPI. In een brief van 7 juli 1995 aan de Tweede Kamer erkende zij dat procedures en informatiestromen die van wezenlijk belang zijn voor de primaire opsporingsactiviteiten van de politie onvoldoende uniform zijn, waardoor elektronische overdracht van gegevens wordt belemmerd. Volgens Lutken, die ook in de Commissie Hermans heeft gezeten, is de oprichting van het Platform Politiële Informatievoorziening bedoeld geweest om uitvoering te geven aan de adviezen van het BPI. Kortom, IT is op ‘concernniveau’ geen sturend element geweest. Noch in de voorbereidende besprekingen noch in de uitvoering van de reorganisatie is IT ingezet als middel om het fusieproces te versnellen. Daarbij valt te denken aan een uniformering van de bedrijfsprocessen of een betere gegevensuitwisseling door ofwel systeemstandaardisatie ofwel de implementatie van dezelfde informatiesystemen. Het gevolg was dat er na de fusiegolf een politie-organisatie is ontstaan die moet werken met een IT-infrastructuur die niet past in de concern-gedachte.
Verklaring
Lutken heeft een verklaring voor de geringe aandacht die er tijdens het fusieproces voor de bovenregionale informatievoorziening is geweest. Alle zeilen moesten worden bijgezet om de IT op regionaal niveau te regelen. "Bijna 150 korpsen, in grootte variërend van dertig tot drieduizend mensen, moesten fuseren tot 26 nieuwe organisaties. Het ene korps was nog nauwelijks geautomatiseerd, terwijl het andere korps over een zeer geavanceerde infrastructuur beschikte. Op regioniveau is de nodige inspanning verricht om de informatievoorziening op één lijn te krijgen. In die zin ben ik van mening dat we tijdens het fusieproces wel degelijk voldoende aandacht hebben geschonken aan de automatisering. Alle regio’s hebben een interim informatieplan moeten opstellen, waarin zij aangaven hoe de afzonderlijke korpsen binnen de regio naar één korps konden toegroeien. Als ik naar mijn eigen regio kijk, zie ik dat we inmiddels van vier rekencentra zijn teruggegaan naar één rekencentrum en dat we onze kantoorautomatisering en onze netwerken hebben gestandaardiseerd. Mijn persoonlijke mening is dat de overstap op één uniforme infrastructuur ten tijde van de fusie voor ons een brug te ver zou zijn geweest. Temeer daar de startposities van de regio’s ongelijk waren en de werkprocessen niet eenduidig waren ingevuld. Daar komt bij dat diverse korpsen vóór de fusie nog forse kapitaalsinvesteringen hebben gedaan die je niet in één klap kunt afschrijven. We hebben gekozen voor een tweetrapsraket: eerst standaardiseren in de regio en vervolgens komen tot een landelijke aanpak. Nu, drie jaar na de fusie zien we echte samenwerkingsverbanden ontstaan. De regio’s Groningen, Friesland en Drente maken gebruik van één rekencentrum. Gelderland-Noord en -Midden hebben een gezamenlijk hoofd Informatie & Automatisering. Zuid-Nederland, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg hebben applicaties in elkaars rekencentra draaien. Alle 26 regio’s hebben erin toegestemd om zes mensen vrij te maken die onder mijn verantwoordelijkheid zorgen dat de IT-plannen op concernniveau worden georganiseerd en ingebed, en dat een aantal regionale activiteiten wordt afgebouwd dan wel omgevormd. We zien dat de behoefte niet meer aanwezig is om zich als korps langs de weg van de automatisering duidelijk te profileren en identificeren."
Informatie-architectuur
"Ontwikkel een informatie-architectuur als fundament voor de politiële informatievoorziening, creëer een gemeenschappelijk kader voor het beheer van applicaties en migreer op termijn naar één basisprocessensysteem voor de gehele Nederlandse politie. Dat zijn de belangrijkste doelstellingen van het PPI", aldus Lutken. Hij stelt dat 80 procent van de politieprocessen zoals deze zich binnen de 26 korpsen voltrekken vergelijkbaar is. De resterende 20 procent rechtvaardigt eigen, regiospecifieke accenten. Dat leidt volgens hem tot de constatering dat er zoiets moet bestaan als de kernactiviteiten van de politie, op grond waarvan de ontwikkeling is gerechtvaardigd van één basissysteem dat alle korpsen gebruiken. Momenteel gebruiken alle korpsen de door de politie ontwikkelde basisprocessystemen BPS en X-Pol of treffen ze voorbereidingen om op één van die twee over te stappen. Vorig jaar leverde dat nog heel wat discussie op, aangezien in een paar regio’s afwijkende systemen in gebruik waren. Het voorstel om van vijf basisprocessystemen via de twee meest gebruikte systemen (BPS en X-Pol) uiteindelijk tot één nieuw systeem voor de gehele Nederlandse politie te groeien, haalde het toen niet. Het betekende immers dat drie regio’s binnen vijf jaar twee migratietrajecten voor de kiezen zouden krijgen, met alle organisatorische en financiële consequenties vandien. Nu treft men voorbereidingen om de overstap naar BPS of X-Pol te maken. Haaglanden vormt een uitzondering met de implementatie van een eigen ontwikkeling. De migratieproblematiek heeft ertoe geleid dat het PPI vanaf vorig jaar is gaan nadenken over de vraag of, en op welke manier, een ‘definitie van een waardevast en toch flexibele ondergrond in de vorm van een informatie-architectuur’ was vast te stellen. Deze maand is het PPI gekomen met een concept voor een nieuwe landelijke IT-infrastructuur, de benaming voor wat Lutken ‘een randvoorwaardelijk stelsel van systemen, technieken, maatregelen en procedures’ noemt. Ook is een prioriteitenlijst gepresenteerd. Het gaat daarbij om systemen voor de interne bedrijfsvoering, zoals financiële en personeelssystemen. Besloten is om landelijk gebruik te gaan maken van één personeelsinformatiesysteem, ontwikkeld door de regio Groningen en gekoppeld aan het salarissysteem van Raet.
Ook willen de regio’s gebruik maken van één financieel pakket. Nu is Farao van Multihouse nog wijdverbreid. Er vindt een heroriëntatie plaats. "Daarnaast kijken we naar de systemen die onze bedrijfsprocessen ondersteunen, zoals de implementatie van één landelijk opsporings- en informatiesysteem. Verder moeten we bepalen welke systemen die aan vervanging toe zijn het eerst vernieuwd moeten worden. Is dat Tobias, het bekeuringsafhandelingssysteem, of het herkenningsdienstensysteem, dat aan het eind van zijn levenscyclus is? Bij het vaststellen van de prioriteiten en de keuze van nieuwe systemen is het van belang om ervoor te zorgen dat het tempo erin blijft. De tijd ligt achter ons dat we kilometersdikke rapporten schreven voordat we een beslissing namen. We gaan nu op een pilotachtige wijze te werk. Het is overigens belangrijk dat een vernieuwing van de werkprocessen vooraf gaat aan de keuze en implementatie van nieuwe systemen. We realiseren ons dat we in sommige gebieden werken met verouderde werkprocessen. Hetzelfde geldt voor het merendeel van de systemen en technieken die deze processen ondersteunen. Ook hier moeten voor goede ideeën proeftuinen kunnen worden gecreëerd om interessante ervaringsgegevens te leveren", aldus Lutken.
IT als kelpunt
De politiekorpsen zijn gefuseerd omdat de overheid de kwaliteit en de doelmatigheid van de politie zo wilde verbeteren. Zonder schaalvergroting en verbetering van de bedrijfsvoering zouden de kosten verbonden aan een relatief duur en niet zo’n effectief politie-apparaat op termijn onbeheersbaar worden. Uit schaars onderzoek blijkt dat IT, afhankelijk van de manier waarop deze betrokken wordt in het fusieproces, zowel een knelpunt kan vormen als een positieve bijdrage kan leveren. Die positieve bijdrage vertaalt zich onder andere in een goede integratie van de bedrijfsvoering. IT kan een knelpunt vormen als er geen aandacht is voor de integratie. De onmogelijkheid om tot een gezamenlijke IT-infrastructuur (zowel hardware- als softwarematig) te komen, wordt dan als een stille tijdbom onder de fusie ervaren.
De wijze waarop IT een bijdrage kan leveren aan de verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid van de politiezorg is tijdens de voorbereidende besprekingen geen onderwerp van discussie geweest. Het verloop van het fusietraject wekt deze indruk in ieder geval niet, aangezien IT tijdens het fusietraject niet bewust is ingezet om veranderingen volgens een gewenst tempo te laten verlopen. De doelstellingen (verbetering van kwaliteit en doelmatigheid van de politiezorg) waren wellicht sneller te realiseren geweest als de automatisering als stuurinstrument was gebruikt, bijvoorbeeld om standaarden vast te stellen, procesherontwerp te initiëren of bedrijfsprocessen te integreren. Bij de Nederlandse politie is de automatisering pas in de post-fusieperiode een belangrijk aandachtspunt geworden, getuige de oprichting van het PPI in 1995 en het uitbrengen van een concept IT-architectuur in 1997. De vraag of en zo ja in welke mate de automatisering van invloed is op het verloop van het fusieproces, is hiermee ten dele beantwoord.
Zwak inzicht in sterkte
"Het is niet precies bekend hoeveel politie-agenten er in Nederland rondlopen. Dat komt omdat de informatievoorziening hierover nog steeds te wensen over laat", aldus de Algemene Rekenkamer in haar rapport Ontwikkeling en herverdeling politiesterkte 1994-1995, dat zij op 5 juni 1997 heeft gepubliceerd. De Rekenkamer onderzocht de politiesterkte aan de hand van drie informatiebronnen – waaronder het Beleidsinformatiesysteem Politie (BIS) – die alle drie andere cijfers leverden. Eén van de oorzaken is het ontbreken van eenduidige definities van begrippen als ‘politiesterkte’ en ‘blauw op straat’. Omdat er onzekerheid bestaat over de betrouwbaarheid van de cijfers is het niet mogelijk om te toetsen of het kabinet zijn doelstelling (in deze regeerperiode 3750 politiemensen extra) zal bereiken. Dit is overigens het vierde onderzoek dat de Rekenkamer in drie jaar tijd heeft gedaan, waarin de zwaktes in de betrouwbaarheid van de sterktecijfers aan de orde worden gesteld.
Het BIS levert nog onvoldoende betrouwbare informatie over de sterkte van de politiekorpsen en de besteding van het budget. Niet alleen bestaat onduidelijkheid over enkele belangrijke begrippen, ook zijn er onvoldoende controlewaarborgen op regionaal en departementaal niveau. Binnenlandse Zaken beschikt dus nog steeds niet over een adequaat instrument om de ontwikkeling van de politiesterkte permanent te volgen en derden daarover te informeren. De Rekenkamer heeft de minister aanbevolen om waterdichte definities te formuleren, de accountantscontroles uit te breiden en de informatievoorziening in het BIS te verbeteren.
De ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie vinden dat de conclusies van de Rekenkamer goed aansluiten bij de koers die zij in hun nota De Politiewet: een eerste beoordeling hebben uitgezet. Ook de voorzitter van het Korpsbeheerdersberaad stemde met de conclusies in. Op onderdelen verschilden betrokkenen echter nog van mening met de Rekenkamer, die overigens graag het jaar 1996 ook in het onderzoek had willen betrekken. Over dat jaar waren echter nog onvoldoende gegevens bekend, ondanks het feit dat de politieregio’s deze cijfers vóór 15 februari 1997 hadden moeten aanleveren aan Binnenlandse Zaken. De Rekenkamer zegt de ontwikkelingen nauwlettend te blijven volgen en op een geschikt moment opnieuw de balans op te maken.
Cok de Zwart, freelance medewerker van Computable
