Schakelen de Nederlandse bureaucratische instellingen echt over van een master/slave- naar een client/server-cultuur? Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft het client/server-concept al met succes ingevoerd voor de interne automatisering. Inmiddels zijn ook op organisatorisch niveau de nodige innovaties ingevoerd. Prof. Wouter Keller, directeur R&D van het CBS, gaat in een interview in op de ontwikkelingen.
De afgelopen tien jaar hebben instanties als het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Belastingdienst en het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) het nodige gedaan aan innovaties op het gebied van de elektronische uitwisseling van gegevens met bedrijven en instellingen. Mede uit politieke overwegingen, bijvoorbeeld fraudebestrijding, neemt de behoefte toe aan het gebruik van data van andere instanties, ondermeer door het koppelen van gegevens via het Sofinummer.
De informatie- en communicatietechnologie (ict) varieerde van bestandstransfer (via tape, diskette en datacommunicatie) en database-toegang (bijvoorbeeld Videotex) tot store and forward (electronic data interchange (edi) en elektronische post ofwel e-mail). Dat gebeurde tot nu toe nog voornamelijk via aparte, speciaal daarvoor ontwikkelde communicatiesystemen. Door Internet en intranetten komen nu ook het gebruik van een gemeenschappelijk communicatiesysteem en het client/server-concept in het verschiet.
Herendiensten
Het client/server-concept is de tegenpool van het master/slave-concept, dat de automatisering in de vorm van de host/terminal-technologie jarenlang heeft gedomineerd. In het master/slave-concept moest de ene proceseenheid (de ‘slave’) wegens gebrek aan voldoende intelligentie praktisch volledig aangestuurd worden door een andere proceseenheid (de ‘master’). Het was niet mogelijk om de rollen om te draaien. In de client/server-technologie kan dat in principe wel. Computersystemen van verschillende bedrijven en instanties kunnen daardoor in de toekomst ook gemakkelijker van elkaars diensten gebruik maken.
Voor massale aanlevering van informatie moest men in het verleden ook vaak noodgedwongen het master/slave-concept gebruiken. Een voorbeeld daarvan is de berichtgeving van werkgevers aan uitvoeringsinstellingen, zoals de Belastingdienst, het GAK en het CBS. De medewerkers van de personeels- en salarisadministraties moesten de benodigde formulieren strikt volgens de instructies van deze bureaucratische instellingen invullen. Die instanties beschouwden het bedrijfsleven min of meer als verlengstuk van hun organisaties; honderdduizenden personen moesten hun als onbezoldigde ambtenaren ‘herendiensten’ verlenen. De rollen zouden nu wel eens kunnen omdraaien.
Met behulp van nieuwe informatie- en communicatiesystemen is het in de toekomst mogelijk om meer op basis van wederzijdse dienstverlening te werken. Dan zou het bedrijfsleven als client, dus op eigen initiatief, min of meer direct gebruik kunnen maken van de diensten van die instellingen. Daarvoor moeten de instellingen zich echter eerst als server kunnen gedragen. Dan moet het client/server-concept in zeker opzicht ook in de samenwerking tussen personen en organisaties worden gebruikt. Dat gebeurde al veel langer zonder dat die specifieke term eraan werd verbonden. Met dit begrip in de hand is men echter in staat beter te analyseren in welke mate men aan de specifieke kenmerken van dat samenwerkingsconcept kan voldoen.
Naar buiten gericht
Het CBS heeft het client/server-concept inmiddels al met succes ingevoerd voor de interne automatisering, en geeft daarmee een voorbeeld waar menigeen iets van kan leren. De invoering begon op het niveau van de apparatuur, de software en de applicaties. Intussen zijn ook op organisatorisch niveau, in de opstelling naar de relaties, de nodige innovaties ingevoerd.
Directeur R&D prof. Wouter Keller gaat in op de innovaties die de afgelopen tien jaar bij het CBS hebben plaatsgevonden en de rol die het client/server-concept daarin heeft gespeeld. "De laatste jaren is er veel in de innovatiesfeer gebeurd. Ook een beetje een push van de researchclub, denk ik, want die innovatiementaliteit zit al tientallen jaren in de botten van het CBS. We hebben niet voor niets het allereerste begin van de automatisering meegemaakt. Sinds die tijd hebben er voortdurend conversies en migraties plaatsgevonden. Wij hadden al vroeg het idee dat informatieverwerking onze kernactiviteit is. Het is onvoorstelbaar hoeveel mensen hier van de PC gebruik maken; ik geloof dat het percentage nu op zo’n 95 ligt."
Bij die innovaties zouden ook de externe relaties, zoals de opdrachtgevers, de afnemers en de toeleveranciers van informatie, baat moeten hebben.
"In 1992 hebben we Tempo uitgevoerd, een ingrijpende reorganisatie", vertelt Keller. "Daarbij waren twee invalshoeken: de uitstraling van wat we voor die tijd aan innovaties hadden gedaan, en de toenemende druk van de externe omstandigheden. Wat in Tempo uitstekend gelukt is, is dat het ons naar buiten heeft gericht. Weg van de productie, weg van die machinekast; gewoon kijken naar klanten en berichtgevers – klanten aan de voorkant en berichtgevers aan de achterkant. Die berichtgevers hadden last van de gigantische stroom aan enquêtes. Sinds Tempo streven we er ook naar om de enquêtedruk bij het bedrijfsleven sterk te reduceren, door het inzetten van middelen als edi. We hebben de indruk dat we daarbij heel veel kunnen doen door een geautomatiseerde vertaling van de gegevens van de boekhouding."
Samenwerkingsconcept
Een dergelijke reorganisatie kan tot gevolg hebben dat ook de relatie tussen het CBS en zijn omgeving verandert. "Door Tempo – en dat is de bijdrage geweest van onze nieuwe baas – zijn de relaties met onze berichtgevers en afnemers uitdrukkelijk aan de orde geweest", aldus Keller. "Er zijn twintig klantenteams gedefinieerd, die zich voortdurend op de leverancier/klant-relaties gericht hebben; allemaal marktsegmenten van het CBS waarvan we niet alleen de invoer en uitvoer, maar ook de binnenleveringen onderzocht hebben."
Daarbij zijn ook typische client/server-relaties te onderkennen, zo vertelt Keller. "Dat herken ik intern in de manier waarop wij automatiseren – een soort genetwerkte decentralisatie – en ook wel naar buiten toe. Het idee dat het CBS de master-rol heeft en de rest mag toeleveren, is voorbij. Wat we ook voortdurend proberen te doen, is met eigenaren van registers, bijvoorbeeld salaris-servicebureaus of de Belastingdienst, naar zo’n client/server-model over te gaan, waarbij je vrijwel niet ziet dat we server/server-achtige constructies hebben. Een voorbeeld: de Belastingdienst heeft een bestand en wij een hoeveelheid kennis. Dan gaan we samenwerken om daar nuttige informatie uit te halen."
Zo’n vijf jaar geleden geloofde Keller wel in de client/server-technologie, maar zag hij de toepassing van het client/server-concept als samenwerkingsconcept tussen organisaties nog niet zo zitten. Daar komt hij nu enigszins op terug. "Je ziet natuurlijk ook met de komst van Internet dat het hiërarchische model geheel achterhaald raakt. Toch denk ik dat de meeste bedrijven er heel verstandig aan doen om het netwerkmodel nog niet direct als line of command in te voeren. Wat je wel ziet is dat die server/server-relaties naar buiten verschrikkelijk belangrijk worden. Daarbij behoudt iedereen voor een deel autonomie, maar je staat wel voortdurend informatie-overdracht en communicatie toe."
Privacyregels
In de door Keller geschetste situatie zijn de rollen van client en server dus ook voortdurend om te draaien. "Dat zien we bijvoorbeeld ook als we kijken wat we voor de rijksoverheid doen. Soms zijn we gebruiker van de gegevens, als het gaat om inlezen van administratieve zaken van gemeentelijke sociale diensten en dergelijke. Soms zie je echter ook dat het hoogst inefficiënt gevonden wordt als we die gegevens ophalen en daarna nooit meer afstaan. Andere partijen zeggen: ‘wij moeten daarvoor een hele administratie opzetten, en jullie ook’. We kunnen ook een vorm van samenwerking opzetten. Daarbij worden de kwaliteit van het CBS, zoals het oppoetsen en schoonmaken van een heel grote gegevensverzameling gecombineerd met samenwerking, waardoor een ministerie geen registratie meer hoeft bij te houden."
"Je moet daarbij altijd oppassen dat je de privacyregels niet schendt. Dingen als privacy en beveiliging zijn te beschouwen als het milieu-effect van de jaren zeventig. De stinkende schoorstenen van toen zijn nu al dat gedoe over beveiliging, privacy en de vervuiling van gegevens. Die privacy-aspecten worden toch weer heel belangrijk. Dat zie je aan de discussies over de chipknip; over de lengte van de sleutel die de Amerikaanse overheid wil toestaan."
"We zien ook dat je, als je de enquêtedruk wilt gaan verlichten, gebruik moet maken van de mogelijkheden van de technologie. Dan moet je ‘netwerken’: met je relaties kijken of je gezamenlijk iets kan doen. Daarbij draaien de client- en server-rollen heel vaak of worden server/server."
Een druk op de knop
De opdrachtgevers van het CBS, waaronder het ministerie van Economische Zaken, hebben baat bij de innovaties van het CBS. De voordelen liggen niet alleen op financieel gebied, maar ook op andere terreinen.
"Financieel zitten we op een nog steeds afnemende begroting", vertelt Keller. "Dat vindt de opdrachtgever plezierig, maar wij niet. De grote winst in het pakket zit niet zozeer in de technologie. De technologie is maar een fractie van de totale begroting. Daarbij komt dat we voor onze IT-begroting ongeveer tot op het bot zitten. Daar zitten dus weinig mogelijkheden meer in om nog verder te dalen."
"Los van deze zaken ziet het ministerie van Economische Zaken graag dat wij de enquêtedruk voor de berichtgevers verlichten. Niet alleen EZ, maar ook de Tweede Kamer hecht daar heel veel belang aan. Dat heeft ook te maken met de liberalisering, met marktwerking, waar niet meer zo’n grote overheid bij hoort. Het is overduidelijk dat de enquêtedruk, de verlaging van de herendiensten dus, in de perceptie van onze opdrachtgever een randvoorwaarde is die we moeten realiseren. Als we met EZ en de kamer spreken is dat een heel belangrijk onderwerp."
Het bedrijfsleven heeft gevraagd om vermindering van de herendiensten. Het lijkt echter onwaarschijnlijk dat zij in dat verband zit te wachten op innovaties op automatiseringsgebied. De organisatorische inspanningen die dat van individuele bedrijven vergt, lijken niet op te wegen tegen het rendement. "Dat is niet onze ervaring", weerlegt Keller. "Die is dat iedereen ja zegt als ze voor een klein bedrag per record helemaal van de formulieren af zijn. Als je de boekhouder zelf wat moet laten instellen, is die hobbel vervelend. Dat hebben we misschien ook wel een beetje onderschat. Daartegenover staat dat er steeds meer berichtgevers zijn die de hobbel genomen hebben en het ideaal vinden dat ze nu slechts een druk op de knop hoeven te doen."
Archaïsche toestanden
Als het op het operationele vlak echt zo eenvoudig blijkt te zijn, zal het wel gaan lopen. Voor de ondernemers is dat eigenlijk geen item meer. Een club als Salm, de Stichting Administratieve Lastenverlichting voor het Midden- en Kleinbedrijf, die daar speciaal voor opgericht was, is nu bij gebrek aan belangstelling opgeheven.
"Dat is een beetje merkwaardig", vindt Keller. "Daar kunnen twee redenen voor zijn: de pijn die gevoeld werd, was toch niet zo belangrijk, of veranderde omstandigheden nemen die pijn weg. Om een voorbeeld te noemen: vroeger lagen discussies tussen de Kamers van Koophandel, de Belastingdienst, het GAK en het CBS buitengewoon gevoelig. Er zaten veel competenties tussen. Het besef dat we eenzelfde waarneming (zoals de oprichting van een bedrijf) niet meer vier keer moeten doen en dat we dit soort bestanden uit wederzijds belang moeten uniformeren is enorm toegenomen. Als dat het resultaat is van de politieke bemoeienis van een paar jaar geleden, dan is dat heel goed."
De conclusie dat de werkgevers nu dus zelf geen speciale druk meer moeten uitoefenen, lijkt gerechtvaardigd. "Het gaat heel goed en ook redelijk vanzelf", beaamt Keller. "Misschien dat de politiek toch een aantal initiatieven heeft opgezet die iedereen waardeert. Ik hoor bijvoorbeeld ook wel geluiden van mensen die zeggen dat ze bij het aanleveren van gegevens aan andere instanties nog wel eens archaïsche toestanden meemaken – tapes die worden afgekeurd of niet goed te verwerken zijn, terwijl ze bij de aanlevering aan moderne overheidsinstellingen, zoals de Belastingdienst en CBS, een heel andere overheid krijgen te zien. Ik denk dat een paar onderdelen van de overheid op dat nieuwe paard zitten; die gebruiken de technologie om de verhouding veel volwassener te maken."
Voorop lopen
Geslaagde innovaties zouden de naam en het imago van het CBS en de kwaliteit van de informatie, dus de bruikbaarheid daarvan, kunnen verbeteren. "Zowel de eerdere innovaties in de automatisering als de innovatie van Tempo in de organisatie hebben ertoe geleid dat we veel meer zijn gaan letten op de klant", zegt Keller. Hij illustreert dat met twee voorbeelden.
"Vroeger waren CBS-publicaties altijd oud – dat zijn ze nu ook nog wel een beetje. Maar we hebben met elkaar afgesproken dat we de automatisering en andere middelen zo moeten inzetten dat een maandstatistiek die eind mei verschijnt geen oudere cijfers mag bevatten dan die over april. Jaarcijfers mogen niet ouder zijn dan over een jaar geleden. Dit is een regel die we in 1992 hebben geformuleerd en waar iedereen zich aan moet houden. Er zijn wel eens omstandigheden dat het materiaal per definitie te laat binnenkomt, zoals belastingopgaves van zelfstandigen. Daar kunnen we dan ook niets aan doen. Maar alles bij elkaar is het toch al een hele verbetering ten opzichte van vroeger. Daar spelen Tempo en de informatietechnologie een grote rol in."
"Een tweede voorbeeld is onze hele presentatie op de markt – persberichten, boekjes, foldertjes. We lopen ook redelijk voorop met onze presentatie via Internet, niet alleen statisch, maar ook dynamisch (Statline). Ook in prijsconcepten zijn we modern. Laat maar zien wat je hebt op Internet. Dat genereert interesse en daar kan je misschien van profiteren."
Resultaten van de inspanningen op Internet zijn nog niet merkbaar in een toename van de verkoop van boekjes en dergelijke, zo vertelt Keller. "Wat ons wel verbaast is dat we, zonder enige reclame, het gebruik van de site stormachtig zien groeien. Dat gaat met duizenden per maand omhoog. Wat het bezoek met de informatie doet, is niet bekend. Er zijn wel statistieken over de herkomst van de bezoekers. Verder krijgen we ook wel informatie doordat de mogelijkheid bestaat om commentaar te leveren. Daar komt toch redelijk wat uit."
Denkend aan het omdraaien van de rollen is de vraag wat het CBS terugkrijgt voor de informatie die het geeft. Internet is immers een medium bij uitstek waarin die rollen zijn om te draaien en waarlangs je ook van de gebruikers informatie kunt krijgen. "We werken aan een nieuw project, Edinet, waarbij we via Internet (beveiligd) enquêtegegevens ophalen en tegelijkertijd branchegegevens terugzenden. Maar om nu te zeggen dat we daar al van omgedraaid client/server kunnen spreken gaat mij te ver. Wel belangrijk is dat, als de klant vroeger iets vroeg, wij dat helemaal moesten uitzoeken, uitdraaien enzovoort. Nu gaat de klant gewoon via Statline op Internet zelf zijn query bouwen, buiten ons om. Hij doet in feite werk waar onze inlichtingendiensten vroeger zelf voor moesten opdraaien. Dat is eigenlijk wel aardig, omdat een klant dat er best voor over heeft."
Dat klinkt ook logisch, als de klant dat kan doen op het moment dat hij dat wil en daarbij dus niet meer afhankelijk van anderen is. "We zien wel dat je voor inhoudelijke en methodologische hulp extra ondersteuning zou kunnen opzetten. De cijfertjes op Internet zijn dan de eerste contactlijn. In aansluiting daarop kun je toegevoegde waarde gaan leveren, zoals dit soort kennis. Ik denk ook dat in de toekomst voor het CBS cijfers ondergeschikt zijn aan onze kennis van de maatschappelijke verschijnselen die die cijfers beschrijven."
Ton van den Haspel, freelance medewerker Computable
Transformatie
Diverse Nederlandse bureaucratische instellingen lijken bezig te zijn met een omschakeling van een master/slave- naar een client/server-cultuur. Zijn ze daartoe in staat? Maken nieuwe informatie- en communicatietechnologieën dat beter mogelijk? Houden nieuwe technologieën verband met het vermogen van de instellingen tot zo’n omschakeling, of zijn dat zaken die los van elkaar staan? Hoeveel tijd en moeite kost een dergelijke transformatie in een bureaucratische instelling? Om het antwoord op deze en andere vragen te vinden, bezocht Ton van den Haspel, deskundige op het gebied van client/server-management, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Belastingdienst en het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) om na te gaan hoe het met de innovaties is gesteld.
Dit eerste artikel in een serie van vier gaat over het CBS. De drie volgende artikelen, die in de loop van de zomer zullen verschijnen, behandelen achtereenvolgens de Belastingdienst, het GAK en de overgang van master/slave naar client/server in het algemeen.
