Uitkering AOW opnieuw gedigitaliseerd

"De operatie is vrijwel vlekkeloos verlopen." Ir. John Froger, hoofddirecteur Ontwikkeling en Onderzoek van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), is een tevreden mens. Acht jaar nadat hij samen met Cap Gemini begon aan de automatisering van de uitbetaling van de aow- en anw-uitkeringen staat een systeem overeind dat in zes releases zonder grote organisatorische problemen is ingevoerd. Het mooiste is: de 2,2 miljoen klanten hebben er niets van gemerkt.

John Froger en Piet van Dijk hebben elkaar de afgelopen jaren goed leren kennen. Beiden waren intensief betrokken bij de automatiseringsoperatie Herstruc, zoals de Sociale Verzekeringsbank het project noemde; Froger als opdrachtgever en Van Dijk als projectmanager van Cap Gemini. Het was een operatie die zijn weerga in Nederland nauwelijks kent. Er is 140 miljoen gulden voor uitgetrokken. In de ontwikkeling van het systeem zitten 357 manjaren werk, en er werden 1,4 miljoen Cobol-regels geschreven. Froger: "Het was een zeer risicovol project, alleen al vanwege de omvang."
Het lan (local area network) dat nu is aangelegd, vervangt een enorme papierwinkel. In 1989, toen de eerste studies werden uitgevoerd naar de vereiste functionaliteiten van het nieuwe systeem, vulden de aow-medewerkers (Algemene Ouderdomswet) van de 23 districtskantoren van de SVB nog dagelijks handmatig formulieren in. Die werden opgestuurd naar het hoofdkantoor in Amstelveen, waar een legertje datatypisten de informatie in het Bull-mainframe invoerde. Froger: "Alleen de betaling was geautomatiseerd en, op centraal niveau, de verwerking van mutaties. Dat systeem was twintig jaar oud, sommige onderdelen waren nog ouder. Het systeem liep ‘langs de rand van het perron’, zeiden wij. Erg gevaarlijk. Grote wetswijzigingen doorvoeren zou veel hoofdbrekens kosten, en dat nog los van zoiets als het millenniumprobleem."
Op de centrale mutatieverwerking viel veel te besparen, dat was duidelijk. Bovendien zorgde de verwachte toename van het aantal uitbetalingen (2 miljoen in 1989, inmiddels al 2,2 miljoen per maand) ervoor dat er hoe dan ook iets moest gebeuren aan de werkwijze rond de verstrekking van de aow-uitkering. Zonder de Herstruc-operatie zou het aantal benodigde formatieplaatsen om het werk te doen met 170 gestegen zijn tot een totaal van 1845 man. Herstruc heeft ervoor gezorgd dat het aantal formatieplaatsen juist met 670 is gedaald.

Ander werk

Automatisering is sowieso een uitkomst voor de arbeidsorganisatie van de SVB. Tien jaar geleden werkten er vijfduizend man. Dankzij automatisering worden nu de 4,2 miljoen personen in het bestand geholpen door 3800 man. Ook Herstruc betekende ander werk voor een groot aantal medewerkers. Er zijn 150 mensen gedwongen ontslagen, waarvan een deel via een zogenaamde 55+-regeling.
Tijdens de stapsgewijze invoering in de afgelopen vijf jaar heeft de vergaand geautomatiseerde werkwijze er al voor gezorgd dat de administratieve kosten per aow-geval met 11 procent gedaald zijn, van 121 gulden naar 107 gulden. Dat klinkt misschien niet spectaculair. Omgeslagen naar het aantal van 2,2 miljoen klanten wordt echter snel duidelijk waarom naar verwachting de forse investering van 145 miljoen gulden in zes jaar is terugverdiend.
Froger: "De herziening van het werk bestaat uit twee elementen, die zeker vallen onder de noemer business process redesign. Vroeger werden veel afzonderlijke stapjes gemaakt in het werkproces, nu voert één allround-medewerker via de computer alle taken uit. Alle routine-handelingen zijn geautomatiseerd, en de interessante gevallen blijven over. We zijn als organisatie flexibeler geworden, omdat mensen ook breder inzetbaar zijn."
"Na de organisatieverandering is het werk geautomatiseerd", vertelt Froger. "Dat was het tweede element van de herziening. Het uitvoeringsproces wordt zoveel mogelijk ondersteund door automatisering."

Permanent ontwikkeltraject

Herstruc werd in 1989 geboren. Nadat vanaf 1984 al de automatisering van de kinderbijslag had plaatsgevonden, begon de sector Ontwikkeling en Onderzoek van de SVB aan het ontwerpen van de functionaliteitseisen voor een nieuw aow/anw-systeem (Algemene Nabestaandenwet).
Om een heldere taakverdeling te krijgen ten opzichte van de externe automatiseerder werd een verdeling gemaakt in Herstruc-smal en Herstruc-breed. ‘Smal’ besloeg het technische deel van de automatisering en stond onder leiding van Cap Gemini. Voorwaarde daarbij was wel dat 50 procent van het werk gedaan zou worden met behulp van SVB-mensen, om een goede kennisoverdracht te waarborgen. ‘Breed’ werd geleid door de SVB, en richtte zich op de overige aspecten: het veranderen van de organisatie en de invoering in de kantoren.
Het nieuwe systeem is stap voor stap ingevoerd. Van Dijk: "Je kunt ervoor kiezen om in samenwerking met de SVB en een aantal gebruikers ergens achteraf een systeem te bouwen waarmee je in één keer overgaat naar een nieuwe situatie. Maar dan neem je een stevig risico: je zet een groot aantal functionaliteiten in één keer neer, en er is geen weg terug. Het is de vraag of dat beheersbaar is. Daarom hebben we voor zes stappen gekozen. Bij elke nieuwe stap werd niet verwezen naar wat nog zou komen. Er werd natuurlijk wel rekening mee gehouden, maar de gebruiker werd er nog niet mee geconfronteerd."
Bij deze ‘dakpansgewijze vorm’ van ontwikkeling ‘eet’ de nieuwe release de voorgaande op. Het vereist een permanent ontwikkeltraject, dat bij de SVB dus vijf jaar duurde. Zodra het functioneel ontwerp van de eerste release gereed was, startte de ontwikkeling van de tweede release. De eerste release werd technisch verder ontwikkeld. Van Dijk: "Het voordeel is dat je zo ook kennis bewaart. De mensen die aan de functionaliteitsomschrijving van de eerste release werken, kunnen gelijk door met de tweede release."
Froger: "Daardoor zag je ook risico’s ontstaan. Soms begonnen we al met de volgende release als de functionaliteitsomschrijving van de voorgaande nog niet goedgekeurd was. Maar de andere kant van de medaille is dat, wanneer je keurig achter elkaar aan blijft lopen, er een nieuw risico ontstaat: dat de doorlooptijd van het project zo lang wordt dat het totale project mislukt."

Vliegende herstart

Froger haalt die observatie niet uit een boekje. In 1991 werd hij hardhandig met de mogelijkheid van een mislukking geconfronteerd. Het monsterproject dreigde vanwege de hoge kosten en de lange doorlooptijd te kapseizen. Een noodstop volgde. Froger: "We hebben te lang nagedacht over de vraag hoe we het moesten gaan doen. Voor 1992 concentreerden we ons te zwaar op de functionaliteiten die in het systeem moesten worden opgenomen. Daar werd zoveel energie ingestoken dat de rest van het traject zou gaan ontploffen als we zo door zouden gaan."
"Er bestaat geen norm die zegt: als een project zo en zo lang gaat duren, dan mislukt het waarschijnlijk. Het is in dit soort grote operaties voortdurend zoeken naar een antwoord op de vraag ‘nemen we meer tijd’ of ‘zetten we er meer druk op’. Dat is een lastige afweging geweest. Je maakt die voor een deel op basis van ervaring, voor een deel is het fingerspitzengefühl. En laten we eerlijk zijn: het is ook voor een deel geluk. Als we in die periode grote wetswijzigingen over ons heen hadden gekregen, zouden we er nu nog niet zijn."
Begin 1992 maakte Herstruc dankzij de gerijpte inzichten een vliegende (her)start. Besloten werd om eerst een kleine release uit te brengen die veel invloed zou hebben op de werkwijze van de medewerkers. "Om te bewijzen dat het nu wèl zou gaan werken", licht Froger de beslissing toe. "Het heeft een belangrijk psychologisch effect gehad. De eerste release kwam driekwart jaar na de herstart uit. Die stelde de medewerkers in staat alle standaardformulieren voortaan op de computer in te vullen. Op de werkplekken kwamen terminals te staan. ‘Verrek, het gaat nu heel hard, er gebeurt iets’, was de reactie. Het vertrouwen was terug. Uiteindelijk is het systeem dat er nu staat in vijf jaar gebouwd." En passant werd ook nog in 1996 de wijziging van de Weduwen- en Wezenwet in de Algemene Nabestaandenwet ingevoerd.

Enorme omslag

De keuze voor zes releases had als bijkomend voordeel dat medewerkers op de districtskantoren die nog nooit achter een beeldscherm gezeten hadden, langzaam aan de nieuwe werkwijze konden wennen. Van Dijk: "In 1992 werden de gebruikers van het systeem voor het eerst achter ‘zo’n televisietje’ geplaatst. Dan moet je goed bedenken wat je op dat moment gaat aanbieden. Geef je ze meteen een heel nieuw systeem voor hun kiezen? Een PC met muis en allerlei toeters en bellen? Als je dat vrijdag neerzet, zit maandag waarschijnlijk de helft van het aantal mensen ziek thuis. Dat werkt niet."
"De mensen in deze organisatie waren gewend om met dikke dossiers te werken, met documenten in verschillende kleuren", vertelt Froger. "Dat is ook voor het management een enorme omslag geweest. Het is iets heel anders als je de stand van de werkvoorraad niet meer kunt aflezen aan de stapel dossiers in de kast. Er moet met hele andere stuurvariabelen gewerkt worden. Hoe beheers je het proces? Hoe krijg je inzicht in de productie van je mensen?"
"Ik heb van de Kinderbijslag-operatie geleerd dat we in dat aspect te weinig energie gestoken hadden. Er is vaak veel tijd beschikbaar voor de mensen die het werk moeten uitvoeren, en te weinig voor de managers die verantwoordelijk zijn voor het nieuwe proces. Nu hebben we daar veel meer tijd aan besteed."
Dat vertaalde zich ook in de kostenverdeling. De laatste calculatie leerde Froger dat ruim eenderde van de totale kosten van Herstruc (140 miljoen gulden) zat in testen, implementeren, begeleiden van de invoering en opleiden van mensen (50 miljoen gulden). Het kale systeemontwikkeltraject kostte 90 miljoen gulden.

Fraudebestrijding

Herstruc heeft de SVB leaner but meaner gemaakt. Met minder mensen wordt de klant sneller geholpen. De beheersing van het werkproces is toegenomen. Wanneer zich ergens werk ophoopt, geeft het systeem een signaal.
Het nieuwe systeem maakt ook een geautomatiseerde koppeling met mutaties in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) mogelijk. De GBA wordt gevoed door gegevens van alle gemeentelijke bevolkingsadministraties. Van Dijk: "De SVB heeft met de gemiddelde aow-klant drie keer contact: als ‘ie binnenkomt, als ‘ie verhuist en als ‘ie overlijdt. Dat zijn de gladde gevallen, zoals wij ze noemen. Daar zit de grootste winst." Van de aow-klanten valt 90 procent in deze categorie.
Herstruc zorgt ervoor dat, als de pensioengerechtigde leeftijd in zicht komt, er automatisch een brief op de deurmat van de betreffende Nederlander ploft. Op het ingesloten formulier zijn alle bij de SVB bekende gegevens al ingevuld. Froger: "Dat betekent dat het overgrote deel van de mensen alleen nog maar even de gegevens hoeft te controleren en een handtekening hoeft te zetten. Het is een aanzienlijke verbetering ten aanzien van de vroegere situatie, die veel administratieve rompslomp met zich meebracht."
Last but not least is er dankzij Herstruc ook veel meer mogelijk op het gebied van fraudebestrijding. Mensen die zeggen op hetzelfde adres te wonen maar dat niet doen, zijn via de computer makkelijk traceerbaar als ze elders een ander adres opgegeven hebben. Door het leggen van allerlei dwarsverbanden wordt snel duidelijk waar de risicogroepen zitten die meer aandacht verdienen van de SVB-medewerkers met opsporingsbevoegdheid. Er kunnen gegevens uitgewisseld worden met de GBA en de Belastingsdienst. Zelfs zusterorganisaties in het buitenland zijn bereikbaar.

Uniek en prestigieus

Door Herstruc kan de SVB ook volledig participeren in de stichting Rinis (Routeringsinstituut Nationale Informatiestromen), waar Froger zelf voorzitter van is. Rinis heeft als doel de gegevensuitwisseling van publieke organisaties te bevorderen. Dat gebeurt onder andere met het oog op fraudebestrijding. Bedrijfsverenigingen, de Belastingdienst, de GBA en de Arbeidsvoorziening maken er deel van uit. Met andere overheids- en publieke organisaties wordt nog onderhandeld. Froger: "De bedoeling is dat we allemaal van dezelfde adresgegevens gebruik maken, of van dezelfde inkomensgegevens. Noem maar op. Daarmee kun je wetsoverstijgende fraude in belangrijke mate voorkomen."
Frogers ideaal is dat alle partners in Rinis een standaardprocedure aannemen wanneer bijvoorbeeld de adresgegevens van een klant niet kloppen met wat hij opgeeft. In zo’n geval geen uitkering verlenen, is zijn devies. "Daarmee creëer je een belang bij de klant om ervoor te zorgen dat de gegevens juist zijn, of in ieder geval bij alle verschillende instanties gelijk zijn." Met de andere partners is hij hierover in overleg met staatssecretaris De Grave van Sociale Zaken.
Zowel Van Dijk als Froger concluderen dat er wat hen betreft sprake was van een uniek, prestigieus project. Uniek qua complexiteit, qua omvang en qua beheersbaarheid. Van Dijk: "Het is allemaal niet state of the art wat er nu staat. Het is gebouwd op de infrastructuur die er al lag, en de programma’s zijn geschreven in Cobol. Maar het project is wel uniek wat betreft de structuur van de samenwerking. Het was heel complex door onder andere het conversiebeheer. Bij de bouw van nieuwe releases moest je niet alleen rekening houden met wat er was, maar ook met de voorgaande release."
Froger: "Alles in een keer ontwerpen zou makkelijker geweest zijn. Maar alle deskundigen zeiden: dat is veel te gevaarlijk. We hebben wel geleerd dat de keuze voor releases ook nadelen met zich meebrengt. ‘Werk met hapklare brokken’ zegt men vaak, maar als alle brokken met elkaar te maken hebben, creëer je een ander probleem. Dat moet je goed afwegen."
 
Auke Schouwstra, freelance medewerker Computable
 
STRUCTUUR
De belangrijkste taak van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) is de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene Nabestaandenwet (ANW). De Herstruc-operatie heeft de uitkering van de AOW en de ANW geautomatiseerd. Het systeem maakt gebruik van 23 databases, verdeeld over de 23 districtskantoren van de SVB. In Amstelveen en Nieuwegein staan twee rekencentra die elkaars functie in geval van nood kunnen overnemen. De communicatie tussen het netwerk en de mainframes wordt verzorgd door twee front-end processors van Tandem (K20000). Door een standaard-responstijd van 2,5 seconde in te voeren (‘variatie zorgt voor irritatie’), worden data-files voorkomen. Op de districtskantoren staan databases (Tandem K-200), waaraan de terminals van de medewerkers gekoppeld zijn. Binnenkort worden de 2500 terminals overigens vervangen door PC’s. In plaats van de Tandems wordt dan gewerkt met minimaal twee lan-servers (local area network) per kantoor. Herstruc kent geen client/server-achtige architectuur. De bestaande SVB-structuur met twee mainframes is gecontinueerd. Ir. John Froger van de SVB: "De 23 districtskantoren doen exact hetzelfde werk. Dan werk je het efficiëntst met een centraal mainframe waar alle gegevens opgeslagen zijn. Er is een bepaalde ’technology-push’ waardoor hardware-leveranciers je iets nieuws proberen te verkopen, maar ik ben daar niet op ingegaan. De client/server-techniek blijkt bovendien behoorlijk duurder te zijn dan iedereen voorspiegelde. Je ziet nu dan ook een revival van het mainframe."
 
NIET STILLEGGEN
Automatiseringsoperatie Herstruc maakte bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een eind aan het bestaan van vier verschillende geautomatiseerde systemen die de administratie beheerden. De functies van deze systemen moesten geïntegreerd worden in een nieuw systeem, zonder dat de klant er iets van zou merken. Piet Van Dijk, projectmanager van Cap Gemini: "De continuïteit van de uitvoering moest gewaarborgd blijven. Het systeem kon niet even stilgelegd worden. De kwaliteit van de nieuwe producten moest een dermate hoge zekerheid bieden dat bijna elk risico uitgesloten kon worden. Maandelijks betaalt de SVB zo’n drie miljard gulden uit aan aow. Je kunt 2,2 miljoen mensen niet een week later uitbetalen. Dan knallen alle telefooncentrales uit elkaar, er breekt paniek uit en de kranten staan er vol mee. Dat wilden we natuurlijk niet."
Er is daarom bij de meest gevoelige en omvangrijke release, die de overgang behelsde naar het nieuwe betalingssysteem, een paar maanden schaduwgedraaid. Er was ook een fall-back scenario. Verder was er gedurende vijf jaar een fulltime kwaliteitsmanager aan het project verbonden. Apart opgeleide ‘invoeringsbegeleiders’ uit de SVB-organisatie hielpen de kantoren bij een plan van aanpak. Een ‘hulpteam’ van twintig uitzendkrachten was beschikbaar als een districtskantoor tegen problemen opliep. Zij logeerden ter plekke in hotels om bij de invoering van een nieuwe release de productie op peil te houden. In elk districtskantoor werd pas een half jaar na invoering van een nieuwe release de afgesproken formatiereductie doorgevoerd.