De overheden zullen goed moeten overwegen welk beleid zij willen voeren om de omwentelingen naar de genetwerkte economieën van de informatiemaatschappij in goede banen te leiden. Panklare oplossingen zijn er niet, maar er moet wel over nagedacht worden met behulp van ’technology assessment’, aldus de Amerikaanse onderzoekster Linda D. Garcia.
Linda D. Garcia is één van de meest spraakmakende Amerikaanse pleiters voor het evalueren van de invloed van technologie en van het sturen daarvan door overheidsbeleid. Ze doet onderzoek op het gebied van telecommunicatie en het IT-beleid van de overheid. Vijftien jaar werkte ze bij het Office of Technology Assessment, een onderzoekinstelling van het Amerikaanse Congres die in 1995 is opgeheven. Momenteel is zij universitair docent bij John Hopkins University en Georgetown University.
Eind april was zij enkele dagen in Nederland voor haar promotie aan de Universiteit van Amsterdam. In 1968 had zij haar promotie bij Columbia University bijna afgerond, toen daar een staking uitbrak. In dezelfde tijd verwachtte ze een kind en kreeg haar echtgenoot een baan in Washington DC. Vele jaren later is ze dan toch gepromoveerd.
Haar proefschrift is gebaseerd op een onderzoek naar informatie- en communicatietechnologie (ICT) en de gevolgen daarvan voor het overheidsbeleid. Zij verrichtte dit voor het Office of Technology Assessment (OTA), een onderzoeksinstelling van het Amerikaanse Congres.
Waarom is het OTA destijds ingesteld en later opgeheven?
Garcia: "In 1966 is de OTA opgericht omdat het Congres een gebrek aan informatie op het gebied van wetenschappelijke informatie ervoer. ICT speelde toen nauwelijks, wel allerlei milieukwesties, waar OTA zich sterk mee bezig hield. ICT is pas later een belangrijke zaak geworden; hiervan is ondermeer mijn rapport een uiting. Overheidsbeleid is inmiddels een ‘vies’ woord geworden in de VS, vooral omdat een ideologische, niet-wetenschappelijke aanpak van beleid een overheersende rol is gaan spelen. In het Congres is er een wisseling van de wacht geweest: republikeinen luisteren meer naar het bedrijfsleven dan naar wetenschappers. Lange-termijnplanning is uit de mode geraakt omdat men de indruk heeft dat die steeds minder zin heeft. Een rapport van het OTA over het ‘Star Wars’-project van Reagan heeft waarschijnlijk de doorslag gegeven bij de beslissing van het Congres om het OTA in 1995 op te heffen."
Overheidsbeleid
Is dit gebrek aan Amerikaanse belangstelling voor uw promotie-onderwerp op het gebied van technologie en samenleving de reden geweest voor een promotie in Amsterdam?
"In de VS wordt niet langer wetenschappelijk onderzoek gedaan naar overheidsbeleid; er bestaat nauwelijks enige interesse voor. Mijn promotor, professor Abbe Mowshowitz, die ik goed ken uit mijn OTA-tijd, heeft zes jaar in Amsterdam gewerkt bij de interdisciplinaire afdeling SWI (Sociaal Wetenschappelijke Informatica). In Europa bestaat tenminste nog belangstelling voor wetenschappelijk onderzoek naar overheidsbeleid, hoewel die hier ook verminderd is. Dat is jammer. Ik hoop dat mijn promotie het belang van onderzoek naar overheidsbeleid stimuleert, vooral op het gebied van ICT. Deze technologie is sterk in ontwikkeling en heeft enorme gevolgen voor onze naties," aldus Linda Garcia.
Op de avond (georganiseerd door de afdeling Sociale Aspecten van Informatisering en Automatisering, SAIA, van het NGI) voorafgaande aan de promotie, vertelt Garcia dat zij haar rapport eigenlijk had willen noemen: ‘An inquiry into the wealth of networks’. Dit naar analogie van het beroemde boek The Wealth of Nations van Adam Smith uit 1776, dat de aandacht vestigde op het belang van een goede infrastructuur voor de economie van een land. Het beleid van de overheid legt nu veel meer nadruk op marktregulering en het ontstaan van eerlijke concurrentie dan op het bevorderen van een goede infrastructuur. Industriebeleid is in de VS een negatief woord geworden. Garcia vindt dat de overheid hierbij het voortouw moet nemen, wat nu niet meer gebeurt. Ze bepleit een open infrastructuur op basis van een transactiekostentheorie: de verlaging van de transactiekosten bij elektronische transacties in een open infrastructuur zal de economie net zo stimuleren als vroeger de fysieke infrastructuur.
Garcia gebruikt graag historische analogieën. Ze wijst op de steden rond de Middellandse Zee die geld hebben uitgevonden en ingevoerd, toen de interstedelijke handel opkwam. Nu zou de overheid het totstandkomen van elektronisch geld moeten bevorderen als infrastructurele maatregel voor het bevorderen van de genetwerkte economie. Het tot stand komen van efficiënte elektronische markten is van levensbelang voor de economie van een land geworden.
"Iedereen roept dat Internet zo’n goede zaak is en dat het zich dankzij het gebrek aan overheidsbemoeienis zo goed heeft kunnen ontplooien. Men vergeet dat de overheid de ontwikkeling van het netwerk en zijn normen vrijwel geheel heeft gefinancierd en dat het zonder die bemoeienis nu niet zou bestaan," aldus Garcia.
Regulator
De rol van de overheid als regulator is erg moeilijk; dat heeft de ervaring met Oftel (Office of Telecommunications) in Engeland en met de FCC (Federal Communications Commisssion) in de VS wel aangetoond. Overal in de telecommunicatiewereld speelt het probleem van de interconnectietarieven: wat is een redelijke kostenvergoeding? Een genetwerkte economie is gebaseerd op zulke interconnecties.
Wat is de ervaring met de recente Telecommunications Act (1996) in de VS?
Garcia: "Dat geeft goed aan hoe grote problemen ontstaan als men het bepalen van beleid uit de weg gaat. Het Congres heeft een strategisch moment gemist om een werkelijk open infrastructuuur tot stand te brengen. In plaats van een goed gefundeerd beleid te voeren, hebben ze geluisterd naar de bazen van de telecommunicatie-industrie die daarbij geen belang hebben. Het Congres heeft heel veel beleidszaken gedelegeerd aan de FCC, die daartoe absoluut niet uitgerust is. Het gevolg is een totale stilstand in het proces naar een open telecommunicatie-infrastructuur. Ten eerste door de vermeende inbreuk op de autonomie van de Staten zelf en ten tweede door de zogenaamde ‘Rule of Taking’ (een regel uit de milieuwetgeving dat bestaande rechten niet zonder betaling mogen worden ontvreemd). Beide zaken worden nu uitgevochten. Vóór de uitspraken gebeurt er niets."
Als argument voor liberalisatie stelt men vaak dat minder regulering nodig is. De vrije markt en de concurrentie moeten hun werk maar doen. Garcia: "Ik denk dat dit een volstrekt onjuiste veronderstelling is. Om een verandering in een bestaande situatie tot stand te brengen, moet je als overheid ingrijpen en regels stellen, anders blijft de status quo gehandhaafd. Pas als de situatie eenmaal goed werkt en er echt een open markt ontstaan is, heb je veel minder regels nodig. Maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Ik zou ook niet weten hoe je een goed kostenmodel voor interconnectie zou moeten maken. Misschien zouden we voor de infrastructuur het best kunnen terugkeren naar de oude situatie: een nationaal bedrijf voor de infrastructuur! Het algemeen belang is gediend bij een open en efficiënte infrastructuur die voor iedereen toegankelijk is."
In Europa is wel sprake geweest van een pan-Europese regulator, maar daarvoor heeft men niet gekozen. Het valt te verwachten dat verschillen tussen de Europese landen het ontstaan van een open pan-Europese infrastructuur in de weg zullen staan. Door het ontbreken van een Europese norm voor set-top boxen zal het ontstaan van concurrentie via de TV-kabel worden bemoeilijkt.
Opbrengst
In haar proefschrift stelt Garcia dat het potentieel van ICT nog nauwelijks wordt aangewend. Informatiedeskundigen zullen aanvoeren dat technisch alles mogelijk is.
Waardoor wordt het potentieel dan beperkt? En wat zou er moeten gebeuren om de mogelijkheden te verwezenlijken?
"Je kunt je niet blind staren op technologie en massaproductie van goedkope apparaten. Je moet het in breder verband zien. Het gaat om de economie en de effectiviteit van een land en het welzijn van zijn burgers. Dat houdt in dat er nieuwe mechanismen moeten komen, dat mensen geïnformeerd moeten worden over de mogelijkheden en voordelen van de nieuwe technologie en dat organisaties hun werkwijze zullen moeten aanpassen. Ook de wetgeving moet aangepast worden, want in een genetwerkte economie zijn er veel implicaties, bijvoorbeeld op het gebied van antitrust en lock-in (klanten ‘vastbinden’ aan de producten van één leverancier).
Elektronische netwerken storen zich niet aan landsgrenzen. Het overschrijden van de nationale grenzen brengt veel nieuwe problemen met zich mee, zelfs binnen het verenigde Europa. Waar moet belasting betaald worden, welke wetten zijn van toepassing op een elektronische transactie, welke regels gelden er, enzovoort?
Is het tot stand komen van dergelijke regels ook niet een voorwaarde voor het realiseren van de potentie van ICT?
Garcia: "Zeker. Denk maar aan de problemen met porno en vuilschrjverij, evenals elektronische fraude en beveiliging. Ik ben ervan overtuigd dat we van dit soort problemen en uitwassen alleen nog maar de eerste voorboden hebben gezien."
Welke oplossingen hebt u daarvoor?
Garcia: "Niemand kent de goede oplossingen. Misschien bieden intranet of extranet een oplossing. In zulke gespecialiseerde netwerken kun je werken met vaste afspraken en een aparte markt creëren. Het Internet als één geheel wordt hoe dan ook veel te groot en onbeheersbaar en zal in ieder geval opgedeeld moeten worden. Daarmee ontstaat overigens het probleem van wat wij in de VS red lining noemen. In de makelaardij worden bepaalde wijken met rood omrand om aan te geven dat die minder aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld omdat er veel arme mensen of allochtonen wonen. In de economie geldt de 80/20 regel: 20 procent van de klanten genereert 80 procent van de omzet. Het gevaar is dat bedrijven de markt gaan afromen, waardoor de voordelen van de ICT alleen ten goede komen aan de rijken en de tegenstellingen tussen rijk en arm, stad en platteland, rijke en arme landen, vergroot worden.
In mijn colleges probeer ik met de studenten na te gaan hoe je dat met regelgeving enigszins kunt rechttrekken en hoe je een evenwichtiger marktstructuur kunt bewerkstelligen. We vragen ons dan af waar de nieuwe barrières zullen liggen en wie de nieuwe tussenpersonen zullen zijn."
"Men stelt vaak dat de tussenpersonen in elektronische handel vervangen worden door het netwerk, maar dat is onzin. Er komen andere tussenpersonen, bijvoorbeeld een webmaster, een provider of beveiligingsmensen. Hierdoor worden machtsverhoudingen verstoord en zal nieuwe wetgeving nodig zijn. Daaraan valt niet te ontkomen. Als overheid voer je altijd een beleid, ook al zeg je geen industriebeleid te willen voeren. Dan kun je er maar beter over nadenken welk beleid je het best kunt voeren, en je niet laten leiden door de reeds bestaande industrieën. Die zijn er alleen maar op uit om voor zichzelf de best mogelijke situatie te creëren, niet voor de maatschappij als geheel," aldus Garcia
Gouden eeuw
Tijdens de avond voorafgaande aan de promotie kwam de positie van Microsoft ter sprake als voorbeeld van lock in: door goedkoop een besturingssysteem met browser aan te bieden heeft dit bedrijf zich een dominante positie weten te verwerven. De nodige klachten ten spijt is hier toch geen overtreding van antitrust-wetten geconstateerd. Een bedrijf mag best groot worden door goed zijn best te doen. Bij antitrust-zaken gaat het om misbruik van een dominante positie, niet om de dominante positie zelf.
Een andere opmerking betrof het overlaten van de markt aan de kooplieden, wat destijds – zonder regelgeving – in Amsterdam leidde tot de Gouden Eeuw. "Er zijn heel veel problemen, en het is verschrikkelijk moeilijk goede oplossingen te vinden. Maar dat betekent niet dat je er niet over zou moeten nadenken. Een overheid voert altijd een beleid en moet proberen dat zo effectief mogelijk te maken!"
Staat mag niet lijdzaam toezien
Op 25 april dit jaar promoveerde Linda D. Garcia aan de Universiteit van Amsterdam op het onderwerp ‘Electronic enterprises: looking into the future’. Een korte samenvatting. Elektronische transacties en informatie- en communicatietechnologie (ICT) zijn tegenwoordig gemeengoed in het bedrijfsleven van de VS. Consumenten gebruiken ICT om geld over te boeken, aankopen te betalen, aandelen te kopen of databanken te raadplegen. ICT is ook van wezenlijk belang geworden in het bedrijfsleven voor administratie, boekhouding, voorraadbeheersing, productie en aan- en verkopen. Het IT-gebruik heeft echter tot nu toe nauwelijks het grote potentieel voor de verbetering van de prestaties van de Amerikaanse economie aangeboord.
Buitenlandse concurrentie dwingt de Amerikaanse bedrijven tot nieuwe en productievere manieren voor het organiseren van de werkzaamheden en het uitvoeren van het werk. Een geavanceerde communicatie- en informatie-infrastructuur, een National Information Infrastructure (NII), is hiervoor onontbeerlijk.
Het proefschrift van Garcia identificeert en modelleert de technische, economische en sociale vraagstukken gerelateerd aan het gebruik van elektronisch geïntegreerde ondernemingen. Het richt zich vooral op de elementen die onderdeel moeten gaan uitmaken van een NII, en op de vraag welke sociale en economische voorwaarden moeten worden vervuld om de economie te stimuleren. Willen alle Amerikaanse bedrijven, groot en klein, kunnen profiteren, dan zal het nationale beleid inzake de infrastructuur ook de sociale en economische factoren moeten overwegen die gerelateerd zijn aan haar gebruik.
Veranderingen in de wereldeconomie en mondialisering van het bedrijfsleven hebben Amerikaanse bedrijven gedwongen zich aan te passen door middel van innovatie. Informatie- en communicatietechnologieën sturen en faciliteren deze aanpassing. Ondernemingen gebruiken ICT in vrijwel al hun werkzaamheden en de technologie wordt verder gebruikt voor de integratie van toeleveranciers en gebruikers in de bedrijfsprocessen. Hierdoor ontstaat een genetwerkte economie en elektronische handel (e-commerce).
Verschillende rollen
Technologie alleen is echter onvoldoende. De modernste technologie en de best ontworpen netwerkarchitectuur zullen niet hun potentieel rendement leveren, tenzij ondernemingen hun houding en bedrijfsprocedures aanpassen. Gelukkig kunnen de nieuwe technologieën tevens gebruikt worden als een mechanisme voor verandering. Ze kunnen het samenwerken zinvoller maken dan het concurreren en het delen van informatie vruchtbaarder dan het beschermen. Bovendien zullen de meest succesvolle ondernemingen informatietechnologie gaan gebruiken om zich aan te passen aan hun veranderde omgeving. Daarnaast zal het gebruik van ICT de kwaliteit van het werk verhogen. Voor een positief gebruik van de nieuwe technologie moeten de vaardigheden van de medewerkers verbeterd worden en hun participatie aangemoedigd. Naast de kwaliteit van de arbeid, zullen een hogere levensstandaard en een coöperatieve werkomgeving gestimuleerd moeten worden.
Aangespoord door de grote veranderingen in de wereldeconomie vernieuwen vrijwel alle landen de rol van de overheid met betrekking tot de economie. Ook de Amerikaanse overheid ontkomt niet aan de vraag hoe men de gemeenschappelijke belangen van bedrijfsleven en overheid het best kan stimuleren. In de context van de Nationale Informatie Infrastructuur heeft de private sector duidelijk de leidende rol bij het ontwikkelen, gebruiken en operationeel houden van de NII. De overheid mag echter niet lijdzaam toezien. In haar rollen als regulator, makelaar, promotor, voorlichter en wetgever, moet de overheid regels geven en de structuur van stimulansen vastleggen die de keuzes van de private sector zullen bepalen.
Hetzelfde geldt voor de elektronische handel. Als regulator moet de overheid erop toezien dat markten zich evenwichtig ontplooien en open zijn. Als makelaar kan de overheid potentiële maar ongelijke gebruikers samenbrengen tot een kritische massa bereikt wordt. Als promotor kan de overheid onvolkomenheden in de markt wegnemen, en als voorlichter kan zij elektronische handel bevorderen. Nog belangrijker is dat de overheid een institutioneel milieu creëert waarin elektronische handel plaatsvindt overeenkomstig de overkoepelende sociale en economische doelstellingen van de natie.
Hein van Steenis, freelance medewerker van Computable
